Finanspolitik i EU:
Udvikling og udfordringer

Thomas Munk Gade og Marianne C. Koch, Økonomisk Afdeling 

INDLEDNING

De offentlige finanser er under pres i EUs medlemslande. Markant økonomisk nedgang og lempelse af finanspolitikken får skatteindtægterne til at falde og de offentlige udgifter til at stige. Hertil kommer udgifter til at sikre den finansielle stabilitet og redde finansielle institutioner i nød. Artiklen ser nærmere på udviklingen i de offentlige finanser i 2008 og de kommende år. Dernæst gennemgår artiklen brugen af stabilitets- og vækstpagten i den nuværende situation og giver en status for landene i EUs budgetunderskudsprocedure og de mellemfristede målsætninger om budgettilpasning.  

DE OFFENTLIGE FINANSER: UDVIKLING OG UDSIGTER

Udviklingen i de offentlige finanser
Tidligere års markante økonomiske fremgang aftog kraftigt i 2008, hvor væksten i bruttonationalproduktet, BNP, i EU faldt til 1 pct. fra omkring 3 pct. de forudgående år. Aktiviteten aftog betydeligt gennem året, og det samlede EU var fra 2. halvår i økonomisk recession. ¹ De svage konjunkturer førte til, at det samlede budgetunderskud steg til 2,3 pct. af BNP i 2008 fra et underskud på 0,8 pct. af BNP i 2007.

Tilbageslaget var overraskende kraftigt i de fleste EU-lande. Blandt EUs 27 medlemslande blev den offentlige budgetstilling dårligere end ventet i 16 lande, jf. figur 1. I nogle lande var afvigelsen stor. Det gjaldt særligt Irland, hvor et ventet budgetunderskud på 0,9 pct. af BNP i 2008 blev til et faktisk underskud på 7,1 pct. Herudover udviklede budgetsituationen sig betydelig værre end forventet i Spanien, Grækenland, Storbritannien og de baltiske lande.

Recession i hovedparten af EU-landene i 2009 ventes at lægge yderligere pres på de offentlige finanser de kommende år. Europa-Kommissionen forudser i sin forårsprognose, at EU-landenes budgetunderskud øges markant fra 2,3 pct. af BNP i 2008 til henholdsvis 6,0 og 7,3 pct. i 2009 og 2010. Den offentlige gæld ventes at stige fra 61,5 pct. af BNP i 2008 til 72,6 pct. i 2009 og 79,4 pct. i 2010. Stort set alle landene ventes inden for de kommende år at overskride stabilitets- og vækstpagtens 3-pct. grænse for det offentlige budgetunderskud, jf. tabel 1.  

FAKTISK OG FORVENTET BUDGETUDVIKLING I 2008	Figur 1
Anm.: I lande, der ligger over den diagonale linje, har den faktiske udvikling i den offentlige budgetstilling været dårligere end ventet ved udgangen af 2007. Omvendt har den faktiske budgetudvikling været bedre end ventet i de lande, som placerer sig under den diagonale linje. Kilde: Stabilitets- og konvergensprogrammer fra gennemgangen af stabilitets- og konvergensprogrammer 2007/08 samt Eurostat.

Økonomisk genopretningsplan og vækstpakker
For at undgå en dyb recession og afbøde konsekvenserne af den økonomiske nedgang fremlagde Kommissionen i november 2008 en samlet plan for støtte til den europæiske økonomi. Den såkaldte europæiske økonomiske genopretningsplan var et tostrenget program, som er forankret i Lissabon-strategien og stabilitets- og vækstpagten. Kommissionen opfordrede til, at medlemsstaterne og EU lempede finanspolitikken med ca. 200 mia.euro eller 1,5 pct. af EU-landenes samlede BNP, hvoraf medlemsstaterne skulle bidrage med 1,2 pct. af EU-landenes samlede BNP (ca. 170 mia.euro). Medlemsstaternes initiativer skulle være rettidige, midlertidige, målrettede samt koordinerede, og det enkelte lands tiltag skulle afspejle dets budgetmæssige udgangsposition. Nogle lande opfordredes således til at udvide deres budgetter kraftigt, mens andre måtte fokusere på at mindske eksterne og interne ubalancer. Genopretningsplanens anden streng sigtede mod at forbedre Europas langsigtede konkurrenceevne ved at øge fokus på investering i fx energieffektivitet, rene teknologier og infrastruktur. Den europæiske genopretningsplan blev godkendt af Europas stats- og regeringschefer i december 2008.

Ifølge beregninger foretaget af Kommissionen vil diskretionære finanspolitiske tiltag stimulere EU-landenes samlede BNP med mellem 0,5 og 1 pct. i 2009 og mellem 0,4 og 0,7 pct. i 2010. Hertil kommer den automatisk ekspansive virkning af de automatiske stabilisatorer, hvis størrelse dog varierer landene imellem. ²

Finansielle hjælpepakker til stabilisering af den finansielle sektor
Ud over finanspolitiske lempelser til at afbøde den økonomiske nedgang har EUs medlemslande måttet træde til for at understøtte det finansielle system. Mange lande har garanteret private gældsudstedelser af banker og indskudt ansvarlig kapital i banksektoren. Flere europæiske regeringer måtte træde til og redde vigtige finansielle institutioner ³, og enkelte regeringer har direkte nationaliseret kriseramte banker. For en landeoversigt over myndighedernes tiltag til stabilisering af den finansielle sektor henvises til Danmarks Nationalbank, Finansiel Stabilitet, 1. halvår 2009.

Tiltag til stabilisering af den finansielle sektor har indvirkning på landenes offentlige finanser, om end karakteren af initiativet har betydning for, hvorvidt de influerer på både budgetunderskud og offentlig bruttogæld eller kun bruttogælden. ⁴

For EU som helhed vurderer Kommissionen, at der er skudt kapital svarende til 1,25 pct. af EU-landenes samlede BNP ind i den finansielle sektor. Endvidere har Kommissionen godkendt garantiprogrammer til den finansielle sektor svarende til ca. 24 pct. af EU-landenes samlede BNP. Der er indtil videre udstedt gæld med statsgaranti for ca. 7,5 pct. af BNP, jf. Kommissionens forårsprognose. 

Finansieringsomkostninger
Renterne på statsobligationer i euroområdet har i en årrække ligget stabilt i forhold til hinanden. Siden slutningen af 1990'erne har renterne på 10-årige statsobligationer i euroområdets lande således ligget under 0,5 procentpoint over den toneangivende tyske statsobligation. Gennem 2008 er denne udvikling vendt, og renteforskellen til Tyskland er blevet udvidet for alle euroområdets lande. Særlig markant er spændudvidelsen for Irland og Grækenland, hvis renter i begyndelsen af 2009 lå omkring 3 procentpoint højere end den tilsvarende tyske rente. Siden marts er forskellen mellem renten på de individuelle landes statsobligationer og renten på en tysk statsobligation indsnævret, men var i begyndelsen af juni fortsat større end før den finansielle uro. Den generelle tendens til øgede rentespænd afspejler, at den finansielle krise i stigende grad har fået markedet til at tage stilling til den finanspolitiske holdbarhed i de enkelte lande. En række faktorer spiller en rolle i en sådan vurdering af de offentlige finanser. Blandt disse kan nævnes størrelsen af den offentlige gæld, forventet budgetunderskud, landets historie med hensyn til gennemførelse af holdbar finanspolitik, samt hvorvidt landet er udsat over for aktuelle risici som fx korrektion af boligmarkedet. Hvis landenes rentespænd holdes op imod det ventede budgetunderskud i 2009, viser der sig en positiv sammenhæng mellem størrelsen af renteforskellen og det ventede budgetunderskud, jf. figur 2.

Udvidelsen af de offentlige budgetter i 2009 samt den højere end ventede gæld de kommende år har betydet et øget behov for udstedelse af statsobligationer i medlemslandene. Markedets øgede rentedifferentiering medfører dermed en øget omkostningsforskel mellem landene ved at gennemføre vækstpakker og finansiel krisehjælp.

SAMMENHÆNG MELLEM RENTESPÆND OG BUDGETUNDERSKUD	Figur 2
Anm.: Rentespændet er målt som forskellen mellem renten på en 10-årig statsobligation i det respektive euroland i forhold til renten på en tysk 10-årig statsobligation i gennemsnit over perioden februar-april 2009. Kilde: Reuters EcoWin.

STABILITETS- OG VÆKSTPAGTEN I DEN NUVÆRENDE SITUATION

Stabilitets- og vækstpagten udgør med basis i EU-traktaten kernen i EUs budgetmæssige overvågning af medlemslandene. Overvågningen rækker fra det korte sigt i budgetunderskudsproceduren, pagtens korrigerende del, over det mellemlange sigt i de mellemfristede målsætninger til det lange sigt i holdbarhedsanalyser af de offentlige finanser, pagtens forebyggende del.

EUs budgetunderskudsprocedure
Et væsentligt element i EUs budgetmæssige overvågning er EUs budgetunderskudsprocedure. I henhold til EU-traktatens artikel 104 skal EUs medlemsstater undgå uforholdsmæssigt store offentlige underskud. Et uforholdsmæssigt stort offentligt underskud vil under normale økonomiske omstændigheder betyde, at det offentlige budgetunderskud overstiger 3 pct. af BNP. Dog kan et offentligt budgetunderskud, som overstiger grænsen, undgå at blive betragtet som et uforholdsmæssigt stort underskud, såfremt der ligger såkaldte ekstraordinære økonomiske omstændigheder til grund for overskridelsen. Med reformen af stabilitets- og vækstpagten i 2005 ⁵ blev der åbnet for en mere lempelig tolkning af, hvad der forstås ved ekstraordinære økonomiske omstændigheder. En overskridelse af 3-pct. grænsen kan betragtes som "ekstraordinær", hvis den skyldes negativ vækst eller et akkumuleret tab af produktion gennem en længere periode med meget lav vækst i forhold til potentiel produktion. At der foreligger ekstraordinære økonomiske omstændigheder, er dog kun ét blandt flere kriterier, som skal være opfyldt, for at et land kan undgå at blive placeret i underskudsproceduren, hvis dets budgetunderskud overstiger 3 pct. Et underskud over 3 pct. skal derudover vurderes at være "midlertidigt" samt "tæt" på grænsen Der foreligger dog ikke nogen klare definitioner af de to sidste betingelser, hvilket dermed giver et vist råderum i Kommissionens tolkning af dem. Kommissionen står i en vanskelig situation, idet den nu skal administrere anvendelsen af stabilitets- og vækstpagten på de tiltag, som landene har taget på netop Kommissionens opfordring. 

Lande i budgetunderskudsproceduren
Antallet af lande i pagtens budgetunderskudsprocedure er de senere år faldet støt, men tendensen blev vendt i år, efter at kun Storbritannien og Ungarn var i underskudsproceduren. Ved gennemgangen af EU-landenes opdaterede stabilitets- og konvergensprogrammer i foråret 2009 vurderede Kommissionen, at der i 2008 herudover eksisterede uforholdsmæssigt store offentlige underskud i Irland, Frankrig, Spanien, Grækenland, Letland og Malta. Kommissionen vurderede, at kun Malta burde fritages fra at blive optaget i underskudsproceduren, idet Maltas budgetunderskud i 2008 blev vurderet som "tæt" på 3-pct. referenceværdien samt af "midlertidig" karakter. For Irland og Letland vurderede Kommissionen, at underskuddet i 2008 kunne betragtes som "ekstraordinært", idet begge økonomier allerede i 2008 var udsat for et alvorligt økonomisk tilbageslag, men overskridelsen af 3-pct. referenceværdien kunne ikke betragtes som "midlertidig" på baggrund af Kommissionens skøn for 2009 og 2010. ⁶ For Frankrig, Spanien og Grækenland vurderede Kommissionen, at det offentlige underskud for 2008 ikke kunne betragtes som "ekstraordinært", idet alle lande havde positiv BNP-vækst i 2008. For Frankrig og Spanien vurderede Kommissionen dog, at underskuddet var "tæt" på 3-pct. referenceværdien, men at overskridelsen ikke kunne betragtes som "midlertidig" på baggrund af Kommissionens skøn for 2009 og 2010. For Grækenland konkluderede Kommissionen, at det offentlige underskud overskred 3-pct. referenceværdien allerede i 2007, samt estimerede, at underskuddet fortsat ville overskride 3 pct. i 2008, 2009 og 2010. Det konkluderes derfor, at den dobbelte betingelse "tæt" på 3 pct. og "midlertidig" ikke var opfyldt.

På baggrund af indstilling fra Kommissionen tog EUs økonomi- og finansministre den politiske beslutning i april og placerede Irland, Frankrig, Spanien og Grækenland som nye lande i underskudsproceduren i henhold til EU-traktatens artikel 104.6, jf. tabel 2. Der er endnu ikke taget en formel rådsbeslutning i henhold til artiklen vedrørende Letland. ⁷

EUs statistiske bureau, Eurostats, seneste opgørelse af budgetunderskuddene i EU-medlemslandene viser, at det offentlige underskud for Malta og Letland i 2008 var værre end forventet under behandlingen af de to lande i forbindelse med underskudsproceduren tidligere på året. Deres budgetunderskud var henholdsvis 4,7 og 4,0 pct. af BNP i 2008. Herudover viste den seneste offentliggørelse, at også de offentlige underskud for Rumænien (5,4 pct.), Polen (3,9 pct.) og Litauen (3,2 pct.) overskred referenceværdien på 3 pct. af BNP i 2008. Kommissionen har lagt op til, at der åbnes underskudsprocedurer for disse lande, og en formel rådsbeslutning ventes taget i juni.

Kun få lande ventes at kunne holde sig under 3-pct. grænsen for det offentlige budgetunderskud i 2009. De fleste landes overskridelser ventes herudover at blive betydelige og af mere længerevarende karakter. Antallet af lande i stabilitets- og vækstpagtens underskudsprocedure vil derfor formentlig stige i år og næste år.

De mellemfristede målsætninger (MTO)
Den forebyggende del i stabilitets- og vækstpagten skal sikre, at EUs medlemslande i princippet undgår høje budgetunderskud på længere sigt. Ifølge de forebyggende elementer skal landene i EU på det mellemlange sigt tilstræbe balance eller overskud på den strukturelle balance, dvs. budgetsaldoen opgjort uden engangs- og konjunktureffekter. For at understøtte dette skal landene opstille mellemfristede målsætninger for de offentlige finanser, der pålægger landene et strukturelt budgetmæssigt mål på det mellemlange sigt. De mellemfristede målsætninger fastsættes individuelt i landene på baggrund af størrelsen af den offentlige gæld og den potentielle vækst.  

For landene i euroområdet og lande, der deltager i det europæiske valutasamarbejde, ERM2, gælder skærpede regler. I den gruppe må lande med en lav gæld eller høj potentiel vækst højst have en målsætning om et strukturelt budgetunderskud på 1 pct. af BNP på mellemlangt sigt, mens lande med en høj gæld eller lav potentiel vækst fortsat skal sigte efter balance eller overskud på mellemlangt sigt. Ligeledes foreskriver de forebyggende elementer af stabilitets- og vækstpagten, at lande, som ikke opfylder deres mellemfristede målsætning, skal foretage årlige strukturelle tilpasninger – for euro- og ERM2-lande svarende til minimum 0,5 procentpoint af den strukturelle budgetsaldo i forhold til BNP. Yderligere forventes en større strukturel tilpasning i perioder med højkonjunktur. Herudover foreskriver pagten, at landene skal undgå at føre procyklisk finanspolitik.

Det centrale i forhold til den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten er således, om medlemslandene opfylder deres individuelt fastsatte mellemfristede målsætninger, og om landene foretager den tilstrækkelige strukturelle tilpasning, hvis de ikke opfylder deres mellemfristede målsætning.

Landenes opfyldelse af de mellemfristede målsætninger (MTO)
Et fåtal af EU-landene overholdt de mellemfristede målsætninger i 2008, jf. tabel 3. I de fleste tilfælde er landene relativt langt fra at opfylde dem. Derudover er udgangspunktet, dvs. den faktiske strukturelle balance for 2008, værre for de fleste lande end antaget ved udarbejdelsen af stabilitets- og konvergensprogrammerne i slutningen af 2008.

Ligeledes vil den strukturelle balance formentlig forværres i løbet af 2009, og for flere lande også for 2010, som et resultat af den lempelige finanspolitik i 2009 og 2010. Det vil derfor være nødvendigt med en betydelig grad af strukturel tilpasning, efterhånden som den økonomiske situation genoprettes. Rådet af EUs økonomi- og finansministre, Ecofin-Rådet, har mulighed for at udstede et såkaldt tidligt varsel til enkelte medlemslande på baggrund af en anbefaling fra Kommissionen, hvis Kommissionen vurderer, at der er en signifikant afvigelse mellem det pågældende lands faktiske budgetsituation og den mellemfristede målsætning. Med reformen af stabilitets- og vækstpagten i 2005 fik Kommissionen herudover mulighed for direkte at give råd til en medlemsstat vedrørende de overordnende implikationer af den førte finanspolitik. Dette skete senest for Frankrig i maj 2008 og for Rumænien i juni 2008. Kommissionen overvejer p.t., hvorledes den vil forholde sig til den nuværende afvigelse mellem den faktiske budgetsituation og den mellemfristede målsætning for mange lande.

Finanspolitisk holdbarhed og de mellemfristede målsætninger (MTO)
De offentlige udgifter vil stige markant over de næste 50 år. Dette skyldes primært de demografiske ændringer, som er relateret til den ændrede alderssammensætning af de europæiske befolkninger. I den forbindelse lå det allerede klart med revisionen af stabilitets- og vækstpagten i 2005, at de mellemfristede målsætninger skulle tage højde for de holdbarhedsudfordringer, som stigningen i de aldersrelaterede udgifter medfører. I oktober 2007 vedtog Ecofin-Rådet, at de mellemfristede målsætninger i forbindelse med udarbejdelse af landenes stabilitets- og konvergensprogrammer i 2009 skulle inkludere nye langsigtede fremskrivninger. Der er nu ved at være enighed blandt EUs medlemslande om metoden til at inkludere de langsigtede fremskrivninger i de mellemfristede målsætninger. Opdaterede langsigtede fremskrivninger blev offentliggjort den 20. april 2009 i en rapport, The Ageing Report 2009, i samarbejde mellem Kommissionen og Det Økonomisk-politiske Udvalg, EPC. Rapporten finder, at de offentlige aldersrelaterede udgifter vil stige markant over de næste 50 år, jf. figur 3. 

Den igangværende økonomiske nedgangsperiode gør udgangspunktet for den offentlige gæld værre i forbindelse med de langsigtede fremskrivninger, og dermed landene dårligere stillet til at takle de fremtidige udfordringer. Det er derfor vigtigt, at der ikke fjernes fokus fra konsolidering af de offentlige finanser i forbindelse med den igangværende nedgangsperiode, og at den offentlige konsolideringsproces genoptages i forbindelse med den ventede gradvise økonomiske genopretning.  

ALDERSRELATEREDE OFFENTLIGE UDGIFTER OG FORVENTET ÆNDRING	Figur 3
Kilde: Europa-Kommissionen, The Ageing Report 2009.

LITTERATUR

Materiale ved gennemgangen i EU af medlemslandenes stabilitets- og konvergensprogrammer 2008-11. 

Europa-Kommissionen (2008), Communication from the Commission to the European Council: A European Economic Recovery Plan, 16. november. 

Europa-Kommissionen (2009), Kommissionens forårsprognose, maj.

Olesen, Jan Overgaard og Ann-Louise Winther (2009), Automatiske stabilisatorer, Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 1. kvartal. 

Jensen, Thomas Haugaard og Jens Anton Kjærgaard Larsen (2005), Stabilitets- og vækstpagten – status 2005, Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 3. kvartal.

IMF (2009), The state of public finances: Outlook and medium-term policies after the 2008 crisis, marts.

OECD (2009), Economic Outlook, interim report, marts.

¹ Recession defineret som to på hinanden følgende kvartaler med negativ kvartalsvækst.

² De nordiske EU-lande samt Belgien, Frankrig, Holland og Tyskland regnes blandt de lande i EU, hvor de automatiske stabilisatorer er størst, mens de i lande som Irland, Portugal, Spanien og Storbritannien er mindre kraftige, jf. Olesen og Winther (2009).

³ De mest fremtrædende eksempler på finansielle institutioner, som over efteråret 2008 blev reddet af de respektive regeringer var: Bradford and Bingley (Storbritannien), Fortis Bank (Benelux-landene), Dexia (Frankrig/Belgien) og Hypo Real Estate (Tyskland).

⁴ Den statistiske behandling af offentlig intervention til stabilisering af den finansielle sektor er endnu ikke formelt klarlagt af Eurostat, EUs statistiske bureau. Generelt er der lagt op til, at statslige garantier og rekapitalisering kun har effekt på den offentlige bruttogæld, for så vidt tiltagene sker på markedsvilkår. Tiltagene vil kun have budgetmæssig effekt, såfremt der skulle ske forfald på en garanteret udstedelse.

⁵ Formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råds møde 22.-23. marts 2005. For yderligere information om reformen af stabilitets- og vækstpagten, se Jensen og Larsen (2005).

⁶ Europa-Kommissionens midlertidige økonomiske skøn fra januar 2009 dannede baggrund for Kommissionens vurdering og rådsbeslutning.

⁷ Europa-Kommissionen har endnu ikke udsendt en indstilling i henhold til EU-traktatens artikel 104.6 vedrørende Letland. På den baggrund er der endnu ikke truffet en beslutning i Ecofin-Rådet.