|
Forside - Indhold - Top/Bund - Forrige/ Næste "Kvartalsoversigt 1. kvartal 2000" |
 |
Ny finansiel sektorlov i USAJens Lundager, finansattaché ved ambassaden i Washington INDLEDNINGDen amerikanske præsident Bill Clinton underskrev den 12. november 1999 en ny lov, der på 385 sider udstikker de fremtidige rammer for den finansielle sektor i USA. Loven, der går under betegnelsen Gramm-Leach-Bliley Act of 1999, GLBA, afløser først og fremmest den navnkundige Glass-Steagall lov fra 1933 samt reformerer den såkaldte Bank Holding Company lov fra 1956. Færdiggørelsen af den nye finansielle sektorlov kommer efter flere års forhandlinger mellem den finansielle sektor, Repræsentanternes Hus, Senatet, Det Hvide Hus og de forskellige myndigheder, der regulerer og fører tilsyn med den finansielle sektor. Faktisk har der i næsten 20 år været gjort forsøg på at liberalisere den amerikanske banklovgivning, og i en sammenligning med tidligere forslag karakteriseres GLBA af iagttagere som liggende tættest op ad Reagan administrationens forslag fra 1983. I det følgende forsøges tegnet et billede af den finansielle sektor i USA og den nye lovgivning først og fremmest set fra et bankperspektiv. DEN FINANSIELLE SEKTOR I USA OG BEHOVET FOR NY LOVGIVNINGDen finansielle sektor i USA har traditionelt været segmenteret såvel geografisk som efter produkttyper dels som følge af de lovgivningsmæssige rammer, dels som følge af tvedelingen i USA med statsligt og føderalt niveau. Tilsvarende har reguleringen af og tilsynet med finansielle institutioner traditionelt været mangestrenget. Komplikationsgraden kan anes af tabel 1. Som udgangspunkt er der for de amerikanske bankers vedkommende tale om et dualt system, hvor den enkelte bank enten kan have et føderalt charter, national bank, eller et statsligt charter, state bank. State banks er undergivet de enkelte staters lovgivning. De reguleres af statslige myndigheder i samarbejde med Federal Reserve – den amerikanske centralbank – såfremt den pågældende bank er medlem af Federal Reserve systemet og ellers i samarbejde med "Federal Deposit Insurance Corporation", FDIC, der er den amerikanske indskydergarantifond. National banks reguleres af "Office of the Comptroller of the Currency", OCC, der er under Finansministeriet. Bankholdingselskaber, der ejer en eller flere national banks eller state banks, reguleres af Federal Reserve. Tabel 1 DET AMERIKANSKE BANKTILSYNSSYSTEM
Tidligere var det som følge af såvel statslig som føderal lovgivning ikke muligt at føre bankvirksomhed på tværs af statsgrænser i USA bortset fra holdingselskaber, der har kunnet eje banker med selvstændig kapital i forskellige stater. Forbuddet mod interstate banking skulle beskytte de små lokale banker og begrænse den finansielle magtkoncentration. Med Riegle-Neal loven fra 1994 indledtes en udfasning af forbuddet mod interstate-banking, hvilket har ført til en serie af banksammenlægninger på tværs af statsgrænser i USA, men fortsat er der dog tale om en geografisk meget opdelt bankstruktur. Opdelingen af den finansielle sektor i USA efter produkttyper har bl.a. sin historiske baggrund i sammenbruddet på aktiemarkedet i 1929 og den efterfølgende depression. USA oplevede mere end 10.000 bankkrak og tvungne banksammenlægninger i perioden fra 1929 til 1933, hvilket reducerede antallet af banker med 40 pct. Indskydere bestormede bankerne, og mange, der kom for sent, tabte deres opsparing. Bankerne mistede kapital og tillid i befolkningen, og uden midler var det ikke muligt at låne ud, så kreditgivningen brød sammen. På baggrund af høringer i Kongressen konkluderedes det, at det først og fremmest var bankernes misbrug af værdipapirforretninger, der var årsag til problemerne og dermed de mange banklukninger. Bankerne havde investeret egne midler i værdipapirer med deraf følgende risiko for indskyderne, de havde ydet usunde lån med det formål at styrke prisen på værdipapirer eller den finansielle position af virksomheder, som de havde en interesse i, og de havde forsøgt at sælge værdipapirer til kunder som følge af deres egne beholdningsmæssige interesser i transaktionerne. Senere studier af bankkrisen har dog ikke bekræftet denne diagnose, men peger i stedet på bl.a. forbuddet mod at udøve bankvirksomhed på tværs af statsgrænser som en mulig forværrende faktor, idet det gjorde det svært for bankerne at sprede risikoen. Bankerne var således særdeles udsatte i forhold til op- og nedture i de dominerende sektorer i den enkelte stat, hvor de var hjemmehørende. I 1933 blev det med Glass-Steagall loven forsøgt at genskabe tilliden til bankerne og sikre, at de igen kunne fungere hensigtsmæssigt. Dette blev overvejende gjort i nævnte og senere love ved en række konkurrencebegrænsende foranstaltninger. Almindelig bankdrift blev separeret fra investeringsbankvirksomhed, så banker først og fremmest ikke måtte eje, garantere eller handle med aktier og erhvervsobligationer. Herudover oprettedes indskydergarantifonden FDIC, og der blev sat begrænsninger på bankernes rentegivning, således at der fx ikke måtte betales rente på anfordringsindskud eller checkkonti, hvilket teknisk set fortsat ikke er muligt i dag med den nye lov. Senere med Bank Holding Company loven fra 1956 blev banker endvidere (drevet af konkrete sammenslutningsplaner) forhindret i at slutte sig sammen med forsikringsselskaber og kommercielle selskaber. Segmenteringen af den finansielle sektor i USA førte til en svagere konkurrencemæssig stilling internationalt, omend amerikanske banker har haft tilladelse til at indgå i et bredere sæt af finansielle transaktioner i udenlandske datterselskaber, end tilfældet har været i USA. Kritikere har endvidere peget på, at de ringere muligheder for diversificering har øget risikoen i sektoren frem for at sikre stabilitet. Den finansielle sektor har konstant udfordret lovgivningens grænser, og først og fremmest banker og investeringsbanker har forsøgt at udvide deres aktiviteter. Fx oplevede bankerne en nedgang i visse indskudstyper til fordel for investeringsforeninger, såkaldte "mutual funds", som banker ifølge fortolkningen af Glass-Steagall loven ikke kunne engagere sig i. Dette førte til en række forsøg på nye selskabskonstruktioner og nye produkttyper fra bankernes side for at omgå lovgivningen og bevare markedsandele. Presset af udviklingen i den finansielle sektor, der førte til såvel sammenstød med regulerende myndigheder – og mellem regulerende myndigheder – som mange retssager, og som følge af manglende politisk evne til at få ny lovgivning gennemført, har de regulerende myndigheder specielt i de seneste 10 til 15 år gradvist ændret fortolkningen og administrationen af den finansielle lovgivning. Det har i praksis ført til, at banker i et vist omfang har kunnet udføre ikke-bank finansielle aktiviteter. Som eksempler på en sådan reguleringsmæssig glidning kan nævnes, at sektion 20 i Glass-Steagall loven forhindrede, at bankholdingselskaber kunne eje enheder, der hovedsageligt udførte investeringsbankvirksomhed (principally engaged). Dette fortolkede Federal Reserve i 1987 således, at disse aktiviteter ikke måtte overstige 5 pct. af den pågældende enheds indtjening. Fra 1989 blev grænsen udvidet til 10 pct., og i 1996 blev den forhøjet til 25 pct., samtidig med at der skete en væsentlig lempelse af kravet om "fire walls" mellem banken og enheden. Tilsvarende har OCC viderefortolket en bestemmelse om, at national banks i byer med mindre end 5000 indbyggere kunne sælge forsikringer som forsikringsagent. OCC tillod national banks at sælge forsikringer via postordre – ikke blot inden for disse byer – men til hele nationen fra disse byer. Denne praksis blev i foråret 1996 godkendt af den amerikanske højesteret. Når det ikke tidligere er lykkedes at gennemføre ny lovgivning, skyldes det bl.a. den store politiske indflydelse, som private lobbyister har i USA. De forskellige finansielle delsektorer har haft forskellige interesser, herunder ikke mindst i at bevare privilegier i forhold til andre delsektorer. Det enkelte medlem af Kongressen er specielt lydhør over for brancher, der er fremtrædende i vedkommendes hjemstat, og så sent som i efteråret 1998 var det et enkelt Kongresmedlem, der i sidste øjeblik spændte ben for det daværende forsøg på at liberalisere lovgivningen. Det endelige lovforslag i efteråret 1999 var således det første i de næsten 20 år, liberalisering er blevet forsøgt, som samtlige af de mest indflydelsesrige brancheorganisationer sluttede op om. Presset på politikerne for at reformere lovgivningen blev øget væsentligt med annonceringen af sammenslutningen af forsikringsselskabet Travelers og forretningsbanken Citicorp i 1998 i den finansielle konglomerat Citigroup Inc. Sammenslutningen blev godkendt af Federal Reserve, dog således at Citigroup efter en overgangsperiode skulle ophøre med store dele af forsikringsvirksomheden. Citigroup vil med den nye lovgivning kunne fortsætte samtlige aktiviteter. En af de større politiske knuder i de seneste års forhandlinger om ny finansiel lovgivning har ikke så meget været spørgsmålet om, hvorvidt banker, investeringsbanker og forsikringsselskaber skulle kunne fusionere eller ej, men derimod om det nye selskab skulle organiseres i en holdingselskabsstruktur eller en datterselskabsstruktur. Striden har udspundet sig for åbent tæppe mellem Federal Reserve og Finansministeriet. Centralbankchef Alan Greenspan udtalte så sent som sommeren 1999 under en høring i Kongressen, at han hellere så, at der ikke blev gennemført en ny finansiel lovgivning, end at resultatet blev øget mulighed for at udføre ikke-bank aktiviteter direkte i et datterselskab under en bank. Omvendt har Finansministeriet gentagne gange gjort det klart, at Præsidenten ville nedlægge veto mod et lovforslag, der udelukkende byggede på en holdingselskabsstruktur. Striden havde formentlig – bortset fra saglige argumenter – en institutionspolitisk baggrund som følge af tilsynsstrukturen i USA med Federal Reserve som tilsynsmyndighed for holdingselskaber og Finansministeriets OCC for national banks. Sent på sommeren 1999 blev der indgået et kompromis mellem Federal Reserve og Finansministeriet om dette spørgsmål, hvilket er indeholdt i den nye lovgivning. Ifølge kompromiset vil bankerne selv kunne vælge organisationsstruktur, idet en datterselskabsstruktur dog vil være underlagt særlige begrænsninger og sikkerhedskrav. GRAMM-LEACH-BLILEY LOVENEt vigtigt formål med GLBA er at give mulighed for, at banker kan slutte sig sammen med andre finansielle institutioner under en fælles selskabsstruktur uden at udstrække det sikkerhedsnet, der er spændt ud under bankerne, til de øvrige finansielle grene inden for selskabet. Sikkerhedsnettet består af den føderale indskydergaranti samt adgangen til kredit via Federal Reserves "discount window" og til afvikling via Federal Reserves betalingssystem. Finansielt holdingselskab Der skal indgives ansøgning til Federal Reserve om at blive et FHC, og for at kvalificere sig hertil må samtlige indskyderinstitutioner under holdingselskabet være og vedblive med at være "veldrevne" og "vel kapitaliserede". Der er tale om begreber, der var definerede allerede forud for den nye lov, og de dækker over henholdsvis en vurdering af bankledelsens kvalitet ved seneste banktilsyn og specifikke kapitalkrav. Herudover skal samtlige indskyderinstitutioner under et FHC have og vedblive med at have en tilfredsstillende "Community Reinvestment Act" (CRA) –karakter, for at holdingselskabet kan udnytte de nye muligheder i loven. CRA er en lov fra 1977, der har til formål at sikre en fair udlånspolitik. Bankerne forpligtes til at udstrække kreditgivningen til lavindkomst- og minioritetsgrupper inden for deres område, og opfyldelsen heraf vurderes regelmæssigt af tilsynsmyndigheden. Figur 1 MULIGHEDER I ET FINANSIELT HOLDING COMPANY
Inden for rammerne af selskabskonstruktionen i et FHC vil der kunne udføres en fuld skala af aktiviteter, der kan betegnes som finansielle af natur. Disse aktiviteter er som udgangspunkt defineret ved en liste i loven. Der nævnes bl.a. udlån, forvaltning af midler samt andre bankaktiviteter, forsikringsvirksomhed, finansiel og økonomisk rådgivning eller servicering, herunder af investeringsforeninger, garantistillelse af, handel med og market making af obligationer og aktier, samt aktiviteter som Federal Reserve forud for loven havde givet bankholdingselskaber tilladelse til at engagere sig i såvel inden for som uden for USA. Et FHC må endvidere passivt investere i ikke-finansielle virksomheder – "merchant banking" – under forudsætning af, at ejerskabet ikke sker via en indskyderinstitution eller et datterselskab heraf, men via en selvstændig ikke-bankenhed. Herudover kan Federal Reserve i forståelse med Finansministeriet løbende beslutte, at yderligere givne aktiviteter er finansielle af natur eller er tilknyttede til finansielle aktiviteter og dermed vil være tilladte for et FHC at engagere sig i. Der vil endvidere kunne tillades aktiviteter, som er komplementære til finansielle aktiviteter, sålænge disse aktiviteter ikke udgør en faktisk risiko for indskyderinstitutioner eller det finansielle system som sådant. Lovgivningen tilsiger, at Federal Reserve og Finansministeriet udvider listen over tilladte aktiviteter i nødvendigt og passende omfang, således at et FHC vil kunne holde sig på højde med den konkurrencemæssige situation og den teknologiske udvikling. Der vil generelt ikke være tilladelse til at have bestemmende indflydelse på en ikke-finansiel virksomhed inden for et FHC. Loven indeholder dog overgangsbestemmelser ("grandfathering")[1] for en periode på 10 år med mulighed for forlængelse i visse begrænsede tilfælde, hvor en ikke-bank finansiel institution, der indgår i et FHC, allerede forud for lovens tilblivelse havde et sådant engagement på lovlig vis. Det har været tilfældet for nogle investeringsbanker og forsikringsselskabers vedkommende. Et krav i den forbindelse vil være, at holdingselskabet overvejende er engageret i finansielle aktiviteter, hvilket er defineret således, at 85 pct. af selskabets konsoliderede årlige bruttoindtjening – bortset fra indtjening i indskyderinstitutioner – skal hidrøre fra finansielle aktiviteter. Med den nye lov lukkes der i øvrigt samtidig for en eksisterende mulighed for, at kommercielle virksomheder kan engagere sig i bankvirksomhed ved at opkøbe sparekasser, såkaldte "Thrifts". Sådanne eksisterende "Unitary Thrift Holding Companies" får dog tilladelse til at fortsætte ("grandfathering"). Regulering og tilsyn Federal Reserve er i lovgivningen givet rollen som "paraply" tilsynsmyndighed for et FHC. Federal Reserve vil imidlertid ikke kunne fastsætte kapitalkrav for funktionelt regulerede enheder, fx forsikringsselskaber. Federal Reserve skal samtidig i videst muligt omfang henholde sig til tilsyn og rapporter fra de relevante funktionelle regulerende myndigheder eller oplysninger fra holdingselskabet. Hvis der er begrundet mistanke om, at en funktionelt reguleret enhed er engageret i aktiviteter, der udgør en faktisk risiko for en tilknyttet indskyderinstitution, kan Federal Reserve dog gennemføre tilsyn. Federal Reserve kan begrænse transaktioner mellem en indskyderinstitution og andre enheder inden for holdingselskabet, ligesom der kan indsættes "fire walls". Udenlandske banker Federal Reserve traf den 19. januar 2000 beslutning om et foreløbigt regelsæt vedrørende bedømmelse af udenlandske banker som "veldrevne" og "vel kapitaliserede" med henblik på at blive behandlet som et FHC. Det foreløbige regelsæt har givet anledning til nogen bekymring i kredsen af udenlandske banker i USA. Det skyldes dels, at det indeholder en test af den pågældende udenlandske banks gearing (leverage test), som mange banker ikke vil kunne opfylde, dels at der er et subjektivt kriterie, som kan give anledning til forskelsbehandling. Der synes herudover at være lagt op til en mere langsommelig godkendelsesproces for udenlandske banker, end tilfældet vil være for amerikanske banker. Datterselskabsstruktur Loven indeholder i øvrigt en procedure for national banks, som er parallel til proceduren for et FHC vedrørende beslutning om, at yderligere givne aktiviteter er finansielle af natur eller tilknyttede hertil (men ikke komplementære), og som dermed vil være tilladte for en national bank at engagere sig i. I dette tilfælde er det imidlertid Finansministeriet, der er den godkendende myndighed efter forståelse med Federal Reserve. For at en national bank kan udvide aktiviteterne via datterselskaber, skal banken og alle tilknyttede indskyderinstitutioner være "veldrevne", "velkapitaliserede" samt have en tilfredsstillende CRA karakter. Samlede konsoliderede aktiver af en national banks datterselskaber må desuden ikke overstige enten 45 pct. af bankens samlede konsoliderede aktiver eller 50 mia.dollar. National banks, der er blandt de 50 største, og som ønsker at drive et ikke-bank finansielt datterselskab, skal endvidere udstede langfristede obligationer, som skal kunne opnå en rating i en af de tre højeste kategorier ved et uafhængigt rating-bureau. Tilsvarende skal de følgende 50 banker opfylde dette kriterie eller andet kriterie fastsat i forening af Finansministeriet og Federal Reserve. Kravet om rating af udestående gæld skal ses på baggrund af diskussionen om større vægt på markedsvurderinger i forbindelse med tilsyn med finansielle institutioner. Det er OCC, der som hidtil har det overordnede tilsyn med national banks. OCCs rolle som regulerende og tilsynsmyndighed for national banks ifølge GLBA afspejler i øvrigt Federal Reserves rolle for holdingselskaber. Med den nye lovgivning vil statsligt registrerede banker, der er forsikrede i FDIC, tilsvarende via datterselskaber kunne udføre samme aktiviteter som nationalt registrerede banker på samme betingelser. State banks vil herudover i datterselskaber kunne fortsætte med aktiviteter, som hidtil har været lovlige i henhold til den pågældende stats lovgivning, selvom aktiviteten ligger uden for rammerne af GLBA ("grandfathering"). Der er bl.a. tale om, at nogle stater tillader investering i jord og fast ejendom. Der er ikke noget eksplicit krav i loven om, at state banks skal udstede langfristet gæld med en bestemt rating. Der er formentlig her tale om en skrivefejl i loven, idet Chase Manhattan Bank, der er en state bank, dermed ikke skal udstede langfristet gæld, selvom det er en af de absolut største banker i USA. Beskyttelse af kundeoplysninger KOMMENTARER TIL DEN NYE LOVGIVNINGGramm-Leach-Bliley loven har en karensperiode på 120 dage fra lovens ikrafttræden, før de nye muligheder for sammenslutning kan udnyttes. Det er den generelle forventning blandt iagttagere, at loven vil føre til sammenlægninger mellem banker, forsikringsselskaber og investeringsbanker til finansielle konglomerater i stil med dannelsen af Citigroup. Nogle forventer en udvikling mod en struktur af den finansielle sektor, hvor der vil være nogle meget store finansielle konglomerater, formentlig multinationale, og mange små finansielle niche-institutioner, mens der ikke vil være plads til mellemstore finansielle institutioner. Den funktionelle regulering i loven er udtryk for, at man politisk ikke har kunnet blive enige om en reguleringsstruktur med færre strenge. Loven lægger således op til nye grænseafprøvninger mellem de forskellige regulerende myndigheder. Et eksempel kan være et holdingselskab, der ejer en national bank, der igen ejer en investeringsbank. I dette tilfælde kan Federal Reserve som paraply-tilsynsmyndighed som udgangspunkt hverken henvende sig i investeringsbanken eller i den pågældende national bank for at få oplysninger om investeringsbanken. Federal Reserve skal holde sig til holdingselskabet eller de funktionelle tilsynsmyndigheder, hvilket vil sige OCC for national banks vedkommende og SEC for investeringsbankens vedkommende. Der er dog en undtagelse, hvis Federal Reserve skønner, at investeringsbanken udgør en faktisk risiko for holdingselskabets national bank eller en anden indskyderinstitution under holdingselskabet, i hvilket tilfælde Federal Reserve vil kunne gå uden om de funktionelle tilsynsmyndigheder. Det forventes således at blive Federal Reserve, der hen ad vejen vil udstikke rammerne for samarbejdet mellem de regulerende myndigheder. GLBA hilses velkommen fra alle sider, men karakteriseres samtidig mere som et forsøg på at bringe lovgivningen på højde med den faktiske udvikling i den finansielle sektor end som en egentlig fremadskuende ramme for sektoren. Udviklingen i den finansielle sektor forventes at tage endnu mere fart med den stigende globalisering og specielt udnyttelsen af mulighederne ved Internettet. Det vil hurtigt kunne lægge fornyet pres på rammerne i loven. Det gælder ikke mindst spørgsmålet om sammenblanding af kommerciel og finansiel virksomhed, hvilket der fra lovgiverside er givet klart udtryk for ikke skal være tilladt. Alligevel forventes det inden for lovens rammer på længere sigt at blive muligt for banker at købe kommercielle virksomheder. Denne udvikling vil bl.a. afhænge af, hvorledes Federal Reserve og Finansministeriet vil administrere mulighederne for at udvide aktiviteterne ifølge loven, herunder vedrørende aktiviteter, der er "tilknyttede" eller "komplementære" til finansielle aktiviteter. De seneste års erfaringer med liberalisering fra de regulerende myndigheders side kunne pege på en trinvis fremgangsmåde, og man kan faktisk allerede nu ane konturerne af de figenblade, der vil kunne anvendes til dække for en sådan brancheglidning. Fodnoter[1] Betegnelsen, direkte oversat "gøre til bedstefar", stammer fra tiden efter den amerikanske borgerkrig. Indtil 1915 opretholdt en række sydstater begrænsninger i de farvedes valgret. Mænd, der havde gjort aktiv krigstjeneste under borgerkrigen, var dog undtaget, og denne undtagelse blev udstrakt til deres mandlige efterkommere i lige linje, så et barnebarn via "grandfathering" også havde valgret. |
|
|
|
Version 1.0 Februar 2000 Nationalbanken. |
