|
Forside - Indhold - Top/Bund - Forrige/ Næste "Kvartalsoversigt 1. kvartal 2000" |
 |
Demografi og vækst i DanmarkErik Haller Pedersen, Økonomisk Afdeling INDLEDNINGMed udgangspunkt i Danmarks Statistiks seneste befolkningsprognose sættes fokus på befolkningsudviklingen i Danmark de kommende 40 år, og de afledte konsekvenser for den økonomiske vækst og de offentlige finanser analyseres. Emnet har gennem de seneste år været behandlet af flere, bl.a. Finans- og Økonomiministeriet samt Det Økonomiske Råd. Det konkluderes, at når det gælder arbejdsudbuddet står Danmark over for to vendepunkter. De seneste 50 år er befolkningstallet i de erhvervsaktive aldersklasser vokset med 0,5 pct. p.a. svarende til 800.000 personer akkumuleret. De næste 40 år vil der ingen vækst være overhovedet. Udover stigende folketal har de seneste årtier været kendetegnet ved en kraftig opgang i kvindernes erhvervsfrekvens, der nu er tæt på mændenes bortset fra i de ældre aldersklasser. Selv om det skulle lykkes at få en yderligere opgang i de aldersbetingede erhvervsfrekvenser fra et internationalt set allerede højt niveau fx via senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, skånejobs og lignende er potentialet realistisk set langt mindre end hidtil. Ovenstående betyder, at de seneste 50 års underliggende opgang i arbejdsudbuddet nu ophører. Gennemførelse af kortere arbejdstid og tidligere tilbagetrækningsalder vil derfor slå direkte ud i arbejdsindsatsen i økonomien. Såfremt den materielle velfærd og det offentlige serviceniveau skal sikres, er der ikke basis for fortsat afkortning af arbejdstiden i samme tempo som gennem de seneste årtier. Det er i den sammenhæng en væsentlig erkendelse, at arbejdsudbuddet på sigt er afgørende for niveauet for beskæftigelse, produktion og indkomst og dermed den materielle velfærd. Stagnationen i tilgangen til arbejdsstyrken falder sammen med en kraftig forskydning i befolkningens alderssammensætning over mod flere ældre og dermed opgang i den såkaldte forsørgerbyrde. Mens der i 1950 var 5 beskæftigede for hver person over 60 år, er tallet i dag 3, og det falder yderligere til 2 i år 2040. Særligt gruppen af meget gamle, dvs. 80 år og ældre, vil vokse markant. Da disse aldersklasser er relativt udgiftstunge, vil det sætte de offentlige budgetter under pres. Ovenstående konklusioner ændres ikke af, at en analyse viser, at den økonomiske vækst i helt overvejende grad er trukket af produktivitetsstigninger som følge af tekniske fremskridt. Selv om der muligvis må forudses en vis opbremsning i produktivitetsfremskridtene, er det sandsynligt, at det reale bruttonationalprodukt som minimum vil fordobles de næste 40 år. Et stigende nationalprodukt løser imidlertid ikke i sig selv problemerne for de offentlige budgetter som følge af den demografisk betingede forøgelse i forsørgerbyrden. Det skyldes, at både overførsler og offentlige lønninger i Danmark følger lønudviklingen på det private område, således at øget produktivitet godt nok gør alle rigere, men ikke automatisk øger råderummet for de offentlige finanser. Yderligere nedsættelse af arbejdstiden vil kræve et højere skattetryk ved uændret omfang af offentlig service. DEN DEMOGRAFISKE UDVIKLINGFolketallet i Danmark har været voksende historisk, jf. figur 1, men vækstraten har været aftagende, og den kom tæt på nul fra midten af 1970'erne. Lavpunktet var 1983 med kun 51.000 levendefødte i en årgang. I 1990'erne har der på ny været en vis opgang i fertiliteten, men den danske befolkning er stadig ikke i stand til at reproducere sig selv. Det såkaldte nettoreproduktionstal [1], der er bestemmende for befolkningsudviklingen på langt sigt, er kun på ca. 850, hvor 1.000 er nødvendigt for at stabilisere befolkningstallet. Når folketallet alligevel skønnes at vokse de kommende 40 år, skyldes det hovedsagelig forventning om en positiv nettoindvandring i Danmarks Statistiks prognose. Figur 1 FOLKETALLET I DANMARK
Figur 2 ÆLDREBYRDE
Perioden efter 2. verdenskrig har ud over stigende folketal været kendetegnet ved en stigende ældrebyrde, jf. figur 2. Andelen af befolkningen over 60 år er vokset fra at udgøre 20 pct. af de beskæftigede til i dag 30 pct. Stigningen i ældrebyrden de kommende årtier er således ikke noget nyt fænomen, men fortsættelse af en kendt udvikling i forstærket grad. De seneste 50 år er stigningen i ældrebyrden blevet kompenseret af et tilsvarende fald i andelen i aldersklasserne 0-24 år, således at andelen af 25-59 årige, der udgør kernegrundlaget for arbejdsstyrken, har været uændret lige under 50 pct. Dette vil ændre sig fremover. Stigende ældrebyrde er et fænomen, som i varierende grad vil ramme alle industrilande de kommende årtier. Faktisk synes Danmark sammen med UK at være blandt de lande, hvor udviklingen er mindst voldsom, jf. figur 3. Forklaringen skal søges i, at mens de fleste industrilande har oplevet et dyk i fertiliteten, er det ikke alle, der, som Danmark, har haft en fornyet opgang. Figur 3 UDVIKLINGEN I ÆLDREBYRDEN I UDVALGTE LANDE
Figur 3 viser kun den relative udvikling, så man skal være opmærksom på, at niveauerne kan være forskellige. Stigningen i folketallet har sammen med opgangen i kvindernes erhvervsfrekvens betydet en stigning i arbejdsstyrken fra 2,0 mio. i 1950 til 2,8 mio. i dag. Denne opgang er imidlertid blevet mere end opvejet af en kraftig reduktion i arbejdstiden – fra typisk 2.200 timer pr. år i 1950 til under 1.500 timer i dag, når der tages hensyn til deltidsarbejde. Resultatet har været en nedgang i antallet af udførte arbejdstimer i økonomien på godt 10 pct. de seneste 50 år. Tabel 1 viser en dekomponering af ændringen i antallet af udførte arbejdstimer på forklarende faktorer. Tabel 1 DEKOMPONERING AF ÆNDRING I ANTAL UDFØRTE ARBEJDSTIMER
FREMSKRIVNING AF TIMEINDSATSEN I ØKONOMIENDanmarks Statistik udarbejder årligt en prognose over befolkningsudviklingen. De centrale forudsætninger bag prognosen er fertilitet, dødelighed samt nettoindvandring. Den mest stabile af størrelserne er dødeligheden. Den forventede levetid er dog blevet forøget i de seneste prognoser bortset fra den allersidste, hvilket har skærpet ældreproblematikken. Af befolkningen om 40 år er kun ca. halvdelen allerede født. Udviklingen i fertiliteten er således også afgørende – og på langt sigt den helt afgørende faktor. De aktuelle problemer med pres på daginstitutioner og klassekvotienter er i et vist omfang et forbigående fænomen, som afspejler en demografisk pukkel som følge af børnene af de relativt store fødselsårgange fra den første del af 1960'erne. Den største usikkerhedsfaktor knytter sig til nettoindvandringen, der i en årrække har ligget på ca. 12.000 personer pr. år, men som i den seneste prognose fra Danmarks Statistik er forhøjet til 15.000. Disse tal kan ses i forhold til antal levendefødte i en årgang, dvs. ca. 65.000 p.t., og indvandringen giver således et ikke helt ubetydeligt bidrag. Folk med en indvandrerbaggrund kommer til at udgøre en stigende del af rekruteringsgrundlaget for arbejdsstyrken fremover. Det er værd at understrege, at befolkningsprognosens følsomhed over for de centrale forudsætninger er ganske stor på 40 års sigt, hvilket bl.a. kan ses ved at sammenholde de seneste års prognoser fra Danmarks Statistik. Pensionisternes andel af befolkningen i de forskellige prognoser har eksempelvis varieret ganske meget. Med baggrund i befolkningsprognosen fra december 1999 er der lavet en fremskrivning af den potentielle fremtidige timeindsats i økonomien. Dette kræver ud over befolkningstal skøn på erhvervsfrekvens, arbejdsløshedsprocent samt antal arbejdstimer pr. år pr. beskæftiget. Arbejdsløsheden er sat til 5 pct. i hele perioden, og de aldersbetingede erhvervsfrekvenser er forudsat uændrede. Dette bevirker et fald i den gennemsnitlige erhvervsfrekvens på ca. 2,5 til 76 som følge af forskydningen over mod flere ældre, der har lavere erhvervsfrekvens end de yngre. Bl.a. ændringen af efterlønsordningen samt afskaffelse af overgangsydelsen vil givet virke mod at hæve erhvervsfrekvenserne blandt de ældre i de erhvervsaktive aldersklasser. På den anden side vil det virke i modsat retning, at mange af de kommende ældre i kraft af private pensionsopsparinger har råd til at trække sig tilbage tidligere. Den største usikkerhed knytter sig til antallet af præsterede arbejdstimer pr. år pr. beskæftiget. Der er opstillet to scenarier. I det første forudsættes arbejdstiden at fortsætte med at falde i samme takt som gennemsnittet over de seneste 50 år. Den samlede arbejdstid når herved ned på 1.100 timer i år 2040. Det svarer til fx en 4-dages uge af 7 timer pr. dag samt 10 ugers årlig ferie udover de sædvanlige helligdage. Dette må vel nærmest betegnes som et fritidssamfund, og en sådan udvikling er sandsynligvis ikke realistisk. Figur 4 ANTAL UDFØRTE ARBEJDSTIMER PR. ÅR I HELE ØKONOMIEN
Alternativt er opstillet et "arbejdsscenario", hvor der kun regnes med indførsel af den 6. ferieuge og ellers uændret arbejdstid. Derved sker der et fald i timeindsatsen på i alt 7 pct. over de kommende 40 år. De to scenarier er vist i figur 4. Hvis arbejdstiden nedsættes yderligere, kan det tænkes, at der åbnes op for, at folk i højere grad end i dag tager to jobs og dermed modererer nedgangen i arbejdsudbuddet i timer. Denne mulighed er der ikke taget hensyn til i fremskrivningerne. ARBEJDSINDSATS OG ØKONOMISK VÆKSTFor at få en ide om befolkningsudviklingens konsekvens for den økonomiske vækst betragtes indledningsvis forløbet de seneste 50 år. Ved analyse af økonomisk vækst under anvendelse af en traditionel neoklassisk samfundsproduktionsfunktion er det nødvendigt at indskrænke synsvinklen fra hele økonomien til fx fremstillingssektoren, der udgør ca. 20 pct. af økonomien [2]. Denne andel har været stort set konstant over perioden. Figur 5 DE CENTRALE KVOTER, FREMSTILLINGSSEKTOREN
Anm.: Se boksen for definitioner. Figur 5 viser de centrale kvoter for fremstillingssektoren, hvor K er værdien af kapitalapparatet i faste priser, Y det reale BFI og L timeindsatsen. Der ses en kraftig stigning i K/L (Capital-labour ratio) og Y/L (timeproduktivitet) forholdene, mens K/Y (Capital-output ratio) forholdet kun har været svagt stigende. Dette mønster genfindes i alle industrilande og alle sektorer. I tabel 2 er vist en dekomponering af væksten i BFI i faste priser i fremstillingssektoren, jf. boksen. Dekomponeringen giver en ide om de forskellige produktionsfaktorers direkte betydning for væksten i fremstillingssektoren. Den årlige vækst i BFI i faste priser i perioden 1960 til i dag har været på 3,0 pct. Denne vækst forklares fuldt ud af stigende produktivitet som følge af tekniske fremskridt og øget humankapital. Timeindsatsen har været faldende og dermed givet et negativt vækstbidrag, som imidlertid opvejes af en stigende indsats af kapital. Boks DEKOMPONERING AF EN NEOKLASSISK SAMFUNDSPRODUKTIONSFUNKTIONI en generel produktionsfunktion af formen Y = F(K,L,T) opfattes produktionen i faste priser (Y) som resultat af indsatsen af de to produktionsfaktorer, kapital i faste priser (K) og antallet af leverede arbejdstimer (L). T er den totale faktorproduktivitet, der kan opfattes som den stigning i produktionen over tid, der er mulig uden ændret ressourceanvendelse dvs. for uændret K og L. Tekniske fremskridt samt stigning i humankapital slår således ud i T og ikke i K eller L. Ved at lægge den restriktion på funktionen, at der er konstant skalaafkast (constant return to scale), dvs. proportionalitet mellem K,L og Y, samt at de tekniske fremskridt er "disembodied", dvs. ikke kræver nyinvesteringer, kan der foretages en såkaldt Solow vækstdekomponering for at få en ide om de enkelte produktionsfaktorers betydning for væksten. Dekomponeringen tager udgangspunkt i følgende sammenhæng, hvor der yderligere er forudsat profitmaksimerende agenter under fuldkommen konkurrence: 1) dY/Y = p*dK/K + (1-p)*dL/L + dT/T
Normeres L ud i ligning 1) fås: 2) dy/y = p*dk/k + dT/T hvor
Ligning 2) udtrykker, at væksten i output pr. time (dvs. timeproduktiviteten) kan dekomponeres i to bestanddele, nemlig ændring i kapitalintensitet (capital deepening) og (Hick's) tekniske fremskridt. Tabellen må ikke tolkes derhen, at investeringer og arbejdsindsats er af underordnet betydning i vækstprocessen. Det er netop gennem nyinvesteringer og opkvalificering af arbejdsstyrken, at de tekniske fremskridt materialiserer sig, dvs. disse er ikke i praksis "disembodied" som defineret i boksen. Tabel 2 VÆKSTDEKOMPONERING AF DEN DANSKE FREMSTILLINGSSEKTOR
Tabel 3 viser en tilsvarende dekomponering af væksten i timeproduktiviteten (Y/L). Som det fremgår af sidste kolonne, forklarer de tekniske fremskridt ca. trefjerdedele af væksten i timeproduktiviteten på i gennemsnit 4,2 pct. p.a. gennem de seneste 40 år. I et appendiks er foretaget en tilsvarende vækstdekomponering af henholdsvis landbrugssektoren og servicesektoren. Resultaterne er næppe overraskende. Produktivitetsfremskridtene i landbrugssektoren har været større end i fremstilling, mens servicefagenes har været mindre. Mere overraskende er det måske, at den del af væksten i arbejdsproduktiviteten, der forklares af henholdsvis tekniske fremskridt og stigende kapitalintensitet, er stort set ens for alle tre sektorer. Der spores ingen trendmæssig udvikling i væksten i de tekniske fremskridt over den betragtede periode for service og landbrug, mens de i fremstilling synes at have ligget en smule lavere i sidste del af perioden. I dekomponeringerne forudsættes konstant skalaafkast, dvs. proportionalitet mellem stigninger i K,L og Y. Dette er kun en approksimation. Gennem de seneste 50 år er der sket en rationalisering af produktionsprocessen, hvorved der er høstet betydelige stordriftsfordele. Noget af det, der registreres som et teknisk fremskridt, er således i virkeligheden en rationaliseringsgevinst. Sådanne gevinster har i højere grad engangskarakter sammenlignet med egentlige tekniske fremskridt. Man kan fx kun fusionere mejerierne en gang. Tabel 3 DEKOMPONERING AF TIMEPRODUKTIVITET, FREMSTILLING
Tabel 4 FREMSKRIVNING AF DEN ØKONOMISKE VÆKST, HELE ØKONOMIEN
Kapitalakkumulationen, og dermed K i produktionsfunktionen, er afhængig af den præsterede opsparing i økonomien, hvis betalingsbalancen er nogenlunde uændret som andel af produktionen. Tendensen imod flere ældre i befolkningen vil normalt sænke den samfundsmæssige opsparing. Den private opsparing vil falde som følge af færre i aldersklassen 30-60 år, der står for den overvejende del af opsparingen, mens personer over 60 år typisk nedsparer, jf. den sædvanlige life-cycle tankegang. De ældre er samtidig mere pasningskrævende end de yngre, hvilket vil presse de offentlige udgifter op og dermed alt andet lige sænke den offentlige opsparing. Da tendensen mod flere ældre er den samme i alle industrilande og lavere opsparing dermed et internationalt fænomen, kan det presse realrenten i vejret. Dette vil reducere investeringsniveauet og dermed kapitalakkumuleringen med potientielt negative konsekvenser for produktivitetsudvikling og i sidste ende den økonomiske vækst. Ovenstående analyse kan anvendes til at lave et groft skøn på den fremtidige vækst for hvert af de to scenarier i figur 4. Selv med konservative forudsætninger for kapitalakkumulation, arbejdsindsats samt udvikling i produktivitet er det realistisk, at den reale bruttofaktorindkomt som minimum fordobles de kommende 40 år. Med en årlig vækst på 2,0 pct. p.a. er fordoblingstiden 35 år. En lang række nye teknikker, der endnu kun er i støbeskeen, fx inden for genteknologi og IT-området, har potentialet til at gøre dette skøn til skamme og bevirke en stærkere vækst. Det er således næppe med hensyn til den økonomiske vækst i almindelighed, at den demografiske udvikling giver anledning til bekymring. Problemet ligger et andet sted. VÆKST, DEMOGRAFI OG OFFENTLIGE FINANSERI Danmark følger udviklingen i overførselsindkomster og de offentlige lønninger udviklingen på det private område. Derved spredes produktivitetsgevinster i den private sektor ud til hele befolkningen, og det undgås, at der opstår stigende ulighed mellem de forskellige grupper. En afledt konsekvens af dette er imidlertid, at økonomisk vækst ikke i sig selv løser den offentlige sektors finansieringsproblem som følge af en øget ældrebyrde. Det centrale problem i forbindelse med den demografiske udvikling er således af omfordelingsmæssig karakter, snarere end det er et problem for den generelle økonomiske vækst. Finansministeriet definerer, hvad der betegnes "finansieringsbrøken", som antallet af ansatte i den offentlige sektor plus antal overførselsmodtagere i forhold til antal ansatte i den private sektor. Ved budgetbalance vil denne brøk korrelere tæt med skattetrykket, så længe brugerbetaling kun er af et mindre omfang. Finansieringsbrøken og dermed andelen af bruttonationalproduktet, der skal omfordeles via skatten, er steget markant siden 1960, jf. figur 6, og den vil med stor sandsynlighed stige yderligere de kommende årtier. I figuren er vist en mulig udvikling under hensyntagen til den demografiske udvikling. Der er langt fra tale om noget "worst case" scenario, snarere tværtimod. Såfremt arbejdstiden nedsættes yderligere, og såfremt den offentlige sektor i givet fald kompenseres helt eller delvis i form af flere ansatte, vil væksten i finansieringsbrøken blive markant højere. En mangel ved finansieringsbrøken som defineret her er den manglende hensyntagen til rentebetalinger på den offentlige gæld. Der er i dag et ekstraordinært pres på de offentlige udgifter som følge af, at staten, mens de store årgange var erhvervsaktive, stiftede gæld i stedet for at konsolidere sig. En fastholdelse af det aktuelle overskud på de offentlige budgetter kan således mindske de fremtidige demografisk betingede problemer for de offentlige finanser. Figur 6 FINANSIERINGSBRØK
Som alternativ til et stigende skattetryk til finansiering af den øgede ældrebyrde kan der peges på en række muligheder: Nedbringelse af eller helt afvikling af den offentlige gæld vil øge råderummet på de offentlige budgetter for givet skattetryk som følge af lavere rente- og afdragsbetalinger. Det samme vil være tilfældet, såfremt antallet af overførselsmodtagere i de erhvervsaktive aldersgrupper kan sænkes, hvorved de aldersbetingede erhvervsfrekvenser stiger. Dette kan i de ældre aldersklasser også opnås ved senere tilbagetrækningsalder. Endelig vil produktivitetsstigninger inden for den offentlige sektor lette presset på finansieringskilderne. Øget brugerbetaling kan på udvalgte områder mindske borgernes efterspørgsel efter offentlige ydelser og dermed lægge en dæmper på skattetrykket. En generel nedsættelse af arbejdstiden, der, som nævnt, ikke er indregnet i figur 6, vil som yderpunkt have indflydelse på finansieringsbrøken på en af to måder: Enten sænkes antallet af udførte arbejdstimer i det offentlige tilsvarende, hvilket giver uændret udgifts- og skattetryk, men lavere service, eller også kompenseres det offentlige ved at ansætte flere, hvilket betyder uændret service, men højere udgifts- og skattetryk. Yderligere nedsættelse af arbejdstiden skærper således dilemmaet mellem offentlig service og skattetryk, ligesom det risikerer at hæmme den private sektors muligheder for at skaffe kvalificeret arbejdskraft med løninflation til følge. Konklusionen er, at en helt central udfordring i de kommende årtier bliver at opnå forståelse i befolkningen for, at hvis den materielle velfærd og det offentlige serviceniveau skal sikres, så må forventningerne til en fortsat afkortelse af arbejdstiden modereres. Den enkeltes valg mellem at blive på arbejdsmarkedet eller trække sig tilbage og det mere kollektive valg af arbejdsårets længde har store konsekvenser for samfundsøkonomien og skattetrykket, og er ikke blot et privatøkonomisk spørgsmål om at veksle privatforbrug med mere fritid eller give en arbejdsløs mulighed for et job. Det vil i det perspektiv være ønskeligt, om den enkelte tilskyndes til at blive længere på arbejdsmarkedet. Faldende arbejdsudbud har væsentlige samfundsøkonomiske implikationer, specielt i den danske model med overvejende skattefinansierede offentlige ydelser, idet skattegrundlaget udhules. APPENDIKSDekomponering af vækst og timeproduktivitet i landbrugs- og servicesektoren. Tabel 5 VÆKST DEKOMPONERING AF LANDBRUGSSEKTOREN
Tabel 6 DEKOMPONERING AF TIMEPRODUKTIVITET, LANDBRUG
Tabel 7 VÆKST DEKOMPONERING AF SERVICESEKTOREN
Tabel 8 DEKOMPONERING AF TIMEPRODUKTIVITET, SERVICESEKTOREN
Fodnoter[1] Nettoreproduktionstallet angiver, hvor mange piger en tænkt bestand på 1.000 nyfødte piger vil føde, såfremt disse føder i overensstemmelse med de aldersbetingede fertilitetskvotienter og dør efter en given overlevelsestavle. [2] At synsvinklen må indskrænkes fra hele økonomien til sektorniveau ved anvendelse af samfundsproduktionsfunktioner skyldes bl.a. den måde værdien af den offentlige sektors produktion opgøres på i nationalregnskabet, nemlig som værdien af input. Produktivitetsberegninger med udgangspunkt i nationalregnskabet bliver derved meningsløse for denne sektor. Når fremstilling, service og landbrug behandles separat her, skyldes det, at der er systematisk forskel i produktivitetsudviklingen disse sektorer imellem. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
Version 1.0 Februar 2000 Nationalbanken. |
