Vækst, offentlige finanser og indvandring

Erik Haller Pedersen og Johanne Dinesen Riishøj, Økonomisk Afdeling

INDLEDNING OG SAMMENFATNING

Produktionen pr. hoved er et ofte anvendt mål for velstandsniveauet i et samfund. I praksis er det dog forbrug snarere end produktion, der giver velstand. Hvis et land systematisk forbedrer sit bytteforhold, vil forbrug pr. hoved over tid kunne overstige produktion pr. hoved.

Vækst i produktiviteten har i det lange historiske perspektiv været den afgørende faktor til forklaring af udviklingen i materiel velstand, mens den demografiske udvikling og bytteforholdsforbedringer har spillet en sekundær rolle. Sådan vil det også være fremover.

Væksten i timeproduktiviteten herhjemme har de sidste 15 år været lavere end i den foregående periode og svagere end i mange af de lande, vi normalt sammenligner os med. Hvis denne udvikling fortsætter, vil velstandsudviklingen blive svagere de kommende årtier end over de sidste 40 år, og Danmark vil sakke agterud i forhold til andre lande. Det vil i det lange perspektiv ikke i praksis være muligt at opveje en væsentligt lavere produktivitetsvækst med en øget arbejdsindsats.

En vedvarende forbedring af et lands bytteforhold bidrager til velstanden på linje med produktivitetsvækst. Danmark har forbedret sit bytteforhold de seneste 30-40 år. Det gælder også, selv om vi ser bort fra energi. Kan denne udvikling fastholdes, vil det i et vist omfang kunne kompensere for en lav vækst i produktiviteten.

Mens velstandsudviklingen først og fremmest afhænger af væksten i produktiviteten og kun i mindre grad af befolkningsudviklingen, er det lige omvendt for holdbarheden af de offentlige finanser. Her spiller demografi, erhvervsdeltagelse og arbejdstid en afgørende rolle, da disse faktorer er bestemmende for størrelsen af skattegrundlaget. Hertil kommer, at den offentlige sektor i sin udgiftsprioritering selv kan bidrage positivt til vækst i produktiviteten, fx gennem fokusering på uddannelse samt forskning og udvikling.

Indvandrere og grænsependlere kan bidrage til at afhjælpe pres på arbejdsmarkedet og bidrage til vækst i produktionen. Erhvervsfrekvensen for disse grupper er afgørende for, om de bidrager til velstandsudviklingen og til holdbarheden på de offentlige finanser.

AFTAGENDE VÆKST I VELSTANDEN

Velfærd er et meget bredt og ikke præcist defineret begreb. Ud over materiel velstand afhænger velfærd i et land af faktorer som befolkningens psykiske velbefindende, graden af ulighed i forbrugsmulighederne, miljø, omfanget af korruption, graden af tillid mellem mennesker og meget andet. I et bredere velfærdsmål må fritid også tillægges en positiv værdi. Velfærden vil således vokse hurtigere end den materielle velstand, i den udstrækning væksten i produktion pr. hoved holdes nede som følge af øget fritid.

I denne artikel fokuseres snævert på materiel velstand målt ved BNP pr. hoved og forbrug pr. hoved. Det afspejler ikke, at de andre faktorer til bestemmelse af velfærd vurderes at være ubetydelige, men udelukkende at BNP og bytteforhold kan måles og sammenlignes internationalt. Heller ikke dette er dog uproblematisk.

Størrelsen af produktionen i et land – målt som det reale BNP – bestemmes af den arbejdsindsats, som leveres, fx målt i timer pr. år, samt af produktiviteten, dvs. den præsterede produktion pr. time. Jo større en andel af befolkningen, der er aktiv på arbejdsmarkedet, des større vil produktionen pr. hoved alt andet lige være. Befolkningssammensætningen spiller dermed en vis rolle for velstandsudviklingen, jf. boks 1.

Betragtes den samlede befolkning, er produktionen pr. hoved herhjemme siden midten af 1960'erne vokset langsommere end produktionen, jf. figur 1. Produktionen pr. time er samtidig vokset hurtigere end produktion pr. hoved. Det skyldes, at den enkelte i dag arbejder færre timer pr. år end for 40 år siden. I modsat retning trækker, at erhvervsdeltagelsen har været stigende i perioden specielt for kvinder. Det har imidlertid ikke helt kunne opveje faldet i den gennemsnitlige arbejdstid, og frem til midten af 1990'erne faldt antallet af præsterede arbejdstimer i Danmark, jf. figur 2. Herefter er timeindsatsen steget noget igen i takt med, at flere er kommet i beskæftigelse, og den gennemsnitlige arbejdstid er løftet lidt.

Frem mod 2050 vil der være et nedadrettet pres på beskæftigelsesfrekvensen, som defineret i boks 1, som følge af den demografiske udvikling, jf. figur 3. Det antages i fremskrivningerne, at timer pr. beskæftiget pr. år forbliver på 2007-niveau frem til 2050.

I velstandsøjemed er forbrug pr. hoved mere relevant end produktion pr. hoved. Hvis der sker en løbende forbedring af et lands bytteforhold, vil det mulige forbrug pr. hoved vedvarende kunne overstige produktion pr. hoved. Danmark har løbende haft en forbedring af bytteforholdet de sidste 40 år. Figur 4 illustrerer en situation, hvor det antages, at bytteforholdet fremover vokser i samme takt som i gennemsnit over perioden 1975-2007. Det vil give et betydeligt bidrag til forbrugsmuligheden pr. hoved og dermed den materielle velstand.

FALDENDE VÆKST I PRODUKTIVITETEN

Væksten i timeproduktiviteten har været aftagende over tid. Hvor den i hele perioden fra midten af 1960'erne til i dag har været 2,6 pct. om året, har den siden 1990 kun været 1,6 pct. p.a., se Iversen og Riishøj (2007). For at få en idé om konsekvensen for den fremtidige velstandsudviklingerproduktionpr.hovedberegnetfremtil2050 med udgangspunkt i Danmarks Statistiks befolkningsprognose samt antagelser om fastholdt arbejdstid pr. hoved og uændrede aldersbetingede beskæftigelsesfrekvenser (på 2005-niveau). Som vist i figur 4^[1], vil dette resultere i en langsommere stigning i velstanden i de kommende 40 år, end vi har oplevet over de seneste 40 år. Hvor produktionen pr. hoved i 2008 var 2,4 gange større end for 40 år siden, vil den om 40 år med de gjorte antagelser kun være 1,8 gange højere end i dag. Inddrages en eventuel bytteforholdsgevinst, er de tilsvarende tal for forbrugsudviklingen 2,6 og 2,0 gange højere.

Vækst i produktiviteten er den afgørende faktor til forklaring af udviklingen i produktion pr. hoved, hvorimod den demografiske udvikling kun har spillet en sekundær rolle, jf. figur 5. Sådan vil det også være fremover.

Længden af arbejdstiden er også vigtig. Hvis nedsættelsen af arbejdstid pr. beskæftiget fortsætter i samme takt fremover som i de sidste 40 år, vil det yderligere markant mindske væksten i produktion pr. hoved. De seneste 10 år har der dog været en svag stigning i arbejdstid pr. beskæftiget herhjemme, men i et fremadrettet perspektiv vil aldringen af befolkningen trække i modsat retning.

Når ændring i beskæftigelsesfrekvens og timeindsats kun spiller en sekundær rolle i forhold til produktivitetsvæksten i beregningen af BNP pr. hoved, skyldes det grundlæggende, at potentialet for ændring af arbejdsindsatsen er begrænset til et skift i niveau (døgnet har kun 24 timer, og beskæftigelsesfrekvensen kan aldrig overstige 100). Produktivitet antages derimod at vokse uafbrudt år for år frem mod 2050. Antages fx et fald i niveauet for beskæftigelsen som følge af befolkningens aldring på fx 10 pct., kan dette omregnes til en reduktion af den gennemsnitlige, årlige vækstrate i BNP pr. hoved over 40 år på 0,25 pct. Det er dette tal, der skal holdes op mod produktivitetsvæksten.

Afdæmpningen af produktivitetsvæksten herhjemme genfindes ikke i samme grad i andre lande, jf. figur 6. En del af forklaringen er, at tjenesteproduktionen, herunder i den store offentlige sektor, udgør en større del af økonomien i Danmark end i de fleste andre lande. Væksten i produktivitet i tjenestesektorerne er generelt lavere end i de fleste øvrige sektorer, jf. Pedersen og Riishøj (2007).

En beregning viser, at det ikke er realistisk at opveje en væsentligt lavere vækst i produktiviteten med en forøgelse af arbejdsindsatsen. Antag at timeproduktiviteten frem til 2050 udvikler sig som i de sidste 15 år, dvs. med 1,6 pct. årligt for økonomien under ét. Hvis produktionen pr. hoved frem mod 2050 skal bringes til at vokse med 2,5 pct. årligt, som har været det historiske gennemsnit i perioden 1966 til i dag, vil det kræve en forøgelse af arbejdstiden til 2.100 timer pr. beskæftiget pr. år selv med de aldersbetingede beskæftigelsesfrekvenser fastholdt på 2005-niveau. Det svarer til niveauet i midten af 1960'erne og til arbejdstiden i Korea i dag.

Alternativt skal de aldersbetingede beskæftigelsesfrekvenser generelt øges med godt 20 procentpoint for fastholdt arbejdstid pr. hoved. Selv kravene til en kombination af øget arbejdstid og erhvervsdeltagelse for at komme op på den historiske velstandsudvikling må vurderes som urealistiske. Disse følsomhedsberegninger viser også, at en reduktion i den strukturelle ledighed på fx 1 procentpoint ikke vil have nogen nævneværdig indflydelse på den fremtidige vækst i BNP pr. hoved.

Skal Danmark følge med den internationale velstandsudvikling, er der således ingen vej uden om at bringe væksten i produktiviteten op. Det er ikke i første række befolkningsudviklingen, som udhuler vor relative velstand, men den lave vækst i produktiviteten^[2].

At øget arbejdsindsats kun i begrænset omfang er i stand til at erstatte vækst i timeproduktiviteten må ikke tolkes derhen, at beskæftigelse og arbejdsindsats i økonomien er ligegyldig. Arbejdsindsatsen er tværtimod helt afgørende for muligheden for at sikre holdbare offentlige finanser. Holdbarheden er meget afhængig af, at en stor andel af befolkningen er i beskæftigelse og arbejder et højt antal timer.

VÆKST, BEFOLKNINGSUDVIKLING OG OFFENTLIGE FINANSER

Isoleret set vil øget produktion pr. hoved øge skattegrundlaget og dermed lette finansieringen af et givet niveau for de offentlige udgifter. En væsentlig del af disse udgifter reguleres imidlertid op med lønudviklingen i samfundet. Det gælder bl.a. pensioner og overførselsindkomster. For så vidt angår de offentlige serviceudgifter, vil der erfaringsmæssigt også være et stærkt politisk ønske om, at de følger den generelle velstandsudvikling. Samtidig vil en lavere produktivitetsvækst i tjenesteproducerende erhverv som den offentlige sektor medføre, at omkostningerne ved at producere offentlige ydelser vil stige hurtigere end produktionsomkostningerne i den private sektor. Vækst i produktivitet og dermed i produktion pr. hoved vil derfor ikke automatisk styrke holdbarheden af de offentlige finanser. Efterspørgslen efter mange offentlige ydelser som fx sundhedsydelser vil formodentlig samtidig vokse hurtigere end indkomsterne generelt. Det skærper finansieringsproblemet yderligere.

De offentlige udgifter er meget ulige fordelt på tværs af aldersklasser med de ældre som dem, der – målt pr. hoved – lægger beslag på langt den største del. Det gør den offentlige saldo særdeles følsom over for andelen af befolkningen, der er i beskæftigelse og dermed bidrager til produktionen. Både befolkningsudviklingen og niveauet for den strukturelle ledighed er dermed af betydning for holdbarheden af de offentlige finanser.

Hvor den materielle velstand de kommende årtier som beskrevet ovenfor hovedsagelig afhænger af udviklingen i produktivitet og kun i mindre grad af den underliggende befolkningsudvikling, er det lige omvendt for så vidt angår saldoen på de offentlige finanser. Holdbare offentlige finanser sikres hverken af vækst i BNP eller øget indvandring, jf. nedenfor, men kræver en øget arbejdsindsats af dem, som allerede bor i landet. Alternativet er en lettelse af presset på skattegrundlaget ved en mere direkte sammenhæng mellem leveret offentlig ydelse og betaling herfor.

ER ØGET TILGANG AF UDENLANDSK ARBEJDSKRAFT LØSNINGEN?

I en situation med et faldende antal personer i de aldersklasser, hvorfra arbejdsstyrken overvejende rekrutteres, vil tilgang af udenlandsk arbejdskraft i et vist omfang kunne medvirke til at mindske presset på arbejdsmarkedet og dermed et inflationært pres i økonomien. For at få besat mange typer job fremover vil mere udenlandsk arbejdskraft være en nødvendighed. Ser vi på bidraget til den fremtidige velstandsudvikling målt som produktion pr. hoved, vil indvandring derimod være af mindre betydning. Det skyldes, at en ekstra udlænding i beskæftigelse godt nok øger produktionen, men der vil samtidig være minimum en person ekstra at dele den samfundsmæssige værdiskabelse ud på. Både tæller og nævner i brøken øges. Lykkes det derimod at få en person på passiv forøgelse til at bidrage til produktionen, vil det entydigt forøge produktion pr. hoved og dermed have en mere direkte effekt på velstandsudviklingen.

Ligesom tilgang af udenlandsk arbejdskraft kun vil have en vis effekt på væksten i produktion pr. hoved, er den heller ikke noget universalmiddel til understøttelse af balancen på de offentlige finanser. Til belysning af dette spørgsmål er der foretaget nogle beregninger på DREAM-modellen^[3].

Tabel 1 viser, hvordan de offentlige finanser påvirkes af indvandring under forskellige antagelser om indvandrernes adfærd, herunder først og fremmest erhvervsfrekvens og træk på offentlige ydelser. Et positivt tal angiver, at de offentlige finanser kan lempes og alligevel opretholde en given langsigtet budgetsaldo, dvs. understøtter finansieringen af de offentlige finanser. Et negativt tal viser omvendt, at de offentlige finanser må strammes. Holdbarhedsindikatoren, dvs. niveauet for den langsigtede budgetsaldo i procent af BNP er ikke vist, da fokus er på effekten på de offentlige finanser af en given ændring i indvandring eller integration.

En stor del af indvandringen til Danmark over de seneste 15-20 år, især i begyndelsen af perioden, er sket fra mindre udviklede lande af personer med lav erhvervsfrekvens og relativt stort træk på de offentlige velfærdsydelser. Det har medført en forværring af de offentlige finanser, dvs. skærpet holdbarhedsproblemet.

Hvis indvandring for alvor skal understøtte finansieringen af den offentlige sektor, skal den ske som såkaldt "superindvandring". Dette begreb dækker over en person, som først indvandrer efter endt uddannelse, går direkte ind på arbejdsmarkedet med en erhvervsfrekvens på 100 og betaler skat som en dansker, undlader at tage sin familie med og forlader landet igen før pensionsalderen. Det er ret vidtgående krav, men de senere års tilgang af arbejdskraft fra specielt Østeuropa lever et stykke hen ad vejen op til disse betingelser. I praksis betaler arbejderne fra fx Østeuropa dog væsentligt mindre i indkomstskat end tilsvarende danske arbejdere som følge af fradrag for dobbelt husførelse.

Der ligger et stort finansieringspotentiale i en bedre integration – og dermed højere erhvervsdeltagelse – af de indvandrere og efterkommere, som allerede er her. Perfekt integration, hvor indvandrere og efterkommere med hensyn til erhvervsdeltagelse og træk på offentlige ydelser kommer til at ligne befolkningen i øvrigt, ville gå et langt stykke mod at mindske holdbarhedsproblemet. Tiltag, der mere generelt kan øge erhvervsfrekvensen i samfundet, trækker i samme retning. 

LITTERATUR

Feyrer, James (2005), Demographics and Productivity, Darthmouth College, Working Paper, nr. 02-10.

Iversen, Per Flink og Johanne Dinesen Riishøj (2007), Produktivitetsudviklingen i Danmark, Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 4. kvartal.

Pedersen, Erik Haller og Johanne Dinesen Riishøj (2008), Danmarks lønkonkurrenceevne, Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 2. kvartal.