Chiles finanspolitiske regel^[1]

Michael Pedersen^[2], Banco Central de Chile

INDLEDNING

Finanspolitikken har i mange lande og i flere situationer medvirket til at skabe ubalancer og dermed forøget ustabiliteten i økonomien. For at understøtte en holdbar økonomisk udvikling er det fordelagtigt at lægge en ramme for finanspolitikken. Denne artikel beskriver den finanspolitiske regel i Chile, som har været en succes og en del af fundamentet for den gunstige udvikling i chilensk økonomi i de senere år.

I de seneste årtier har Chile og andre latinamerikanske lande oplevet en høj grad af makroøkonomisk volatilitet, som har medført store udsving i den økonomiske vækst og valutakurserne og i visse tilfælde hyperinflation. Volatiliteten skyldes bl.a. store udsving i de internationale råvarepriser – råvarer er en vigtig eksportvare i regionen – samt en procyklisk økonomisk politik. Med henblik på at skabe en kontracyklisk ramme til udjævning af de økonomiske udsving indførte Chile i 2000 en regel for det strukturelle overskud som rettesnor for finanspolitikken fra 2001.

I henhold til denne regel forpligter den chilenske regering sig til at sikre, at de nominelle udgifter er lig med de strukturelle indtægter minus målet for det strukturelle overskud udtrykt i procent af BNP. Indikatoren for den strukturelle saldo er konjunkturkorrigeret samt korrigeret for kobberprisen på langt sigt og de strukturelle indtægter fra salg af molybdæn. Denne indikator afspejler statens indtægter, hvis den økonomiske vækst er lig med trendvæksten i produktionen, dvs. med fuld beskæftigelse og med kobber- og molybdænpriser svarende til det langsigtede niveau.

Rent juridisk er regeringen ikke forpligtet til at overholde reglen, men den har valgt at gøre det frivilligt.^[3] For at sikre en troværdig og gennemsigtig finanspolitisk regel spiller uafhængige eksperter en betydelig rolle, når loftet for de offentlige udgifter skal fastsættes. Det gør den chilenske regel enestående i forhold til tilsvarende regler i andre lande. Disse ekspertpaneler har siden 2001 fastsat den langsigtede referencepris på kobber og siden 2002 også parametrene for beregning af den potentielle produktion (trend-BNP). Målet for det strukturelle overskud bestemmes derimod af regeringen.

I denne artikel skitseres det, hvordan Chiles finanspolitiske regel fungerer i praksis. I næste afsnit redegøres der for reglen, mens de uafhængige ekspertpanelers arbejde beskrives i det efterfølgende afsnit. Det sidste afsnit indeholder en kort beskrivelse af erfaringerne med den finanspolitiske regel.

DEN FINANSPOLITISKE REGEL

Den finanspolitiske regel er udtrykt ved den strukturelle saldo. I modsætning til den løbende saldo afspejler den strukturelle saldo udsigterne for de offentlige finanser på mellemlangt sigt. Den defineres som forskellen mellem de konjunkturkorrigerede offentlige indtægter og de udgifter, der er forenelige med disse indtægter.

Overordnet set er den finanspolitiske regel som følger:

Strukturelle indtægter – offentlige udgifter = X pct. af BNP

hvor X er målet for det strukturelle overskud. Indtil 2007 var målet for det strukturelle overskud 1 pct. af BNP, og fra 2008 er det reduceret til 0,5 pct. af BNP. Med andre ord må de offentlige udgifter i 2008 ifølge reglen ikke overstige forskellen mellem de strukturelle indtægter og 0,5 pct. af BNP i samme år.

Et overskud på 1 pct. af BNP blev ved reglens etablering betragtet som tilstrækkeligt til at sikre opbygningen af finansielle aktiver til finansiering af fremtidige offentlige forpligtelser, navnlig pensioner. Det virkede endvidere hensigtsmæssigt at operere med et overskudsmål, fordi Banco Central de Chile både havde et strukturelt driftsunderskud og en negativ formue på grund af tab i forbindelse med redningen af den private banksektor i 1982 og akkumuleringen af internationale reserver i 1990'erne. Ved revision af målet i 2007 blev det besluttet at reducere det til 0,5 pct. fra 2008, jf. appendiks.

Indikatoren for Chiles strukturelle saldo fås ved at konjunkturkorrigere saldoen og korrigere den for afvigelser fra de langsigtede kobber- og molybdænpriser. Som følge af de stærkt stigende molybdænpriser, jf. figur 1, blev de offentlige indtægter fra det største mineselskab, Codelcos, molybdænproduktion inddraget i den finanspolitiske regel i 2005. Chiles vigtigste eksportprodukterkobber,derudgørover50pct.afdensamlede eksport, jf. figur 2.

Minesektoren tegner sig for en stor del af de offentlige indtægter i form af royalties, skatter og direkte overførsler fra Codelco, der er offentligt ejet, jf. figur 3.

Ifølge Rodríguez et al. (2007) kan indikatoren for Chiles strukturelle saldo udtrykkes som den faktiske saldo efter optjeningsprincippet og fire yderligere størrelser: (1) forskellen mellem strukturelle og faktiske nettoskatteindtægter ekskl. minesektoren samt indbetalinger til social sikring, (2) forskellen mellem strukturelle og faktiske indtægter fra skat på private mineselskaber, (3) forskellen mellem strukturelle og faktiske overførsler fra Codelco, der skyldes salg af kobber, og (4) forskellen mellem strukturelle og faktiske overførsler fra Codelco, der skyldes salg af molybdæn.

I beregningen af sidstnævnte antages det, at den langsigtede referencepris på molybdæn svarer til det historiske gennemsnit, mens beregningen af de tre første størrelser kræver variable, som i sagens natur ikke kan observeres, nemlig trend-BNP og den langsigtede kobberpris. Disse variable estimeres af uafhængige ekspertpaneler.

UAFHÆNGIGE EKSPERTPANELER

For at gøre gennemførelsen af finanspolitikken mere gennemsigtig besluttede den chilenske regering i 2001-02 at lade uafhængige ekspertpaneler fastlægge to af de vigtige parametre for den finanspolitiske regel, nemlig trendproduktionen og den langsigtede kobberpris.

Medlemmerne af ekspertpanelet for trendproduktionen vælges personligt og ikke som repræsentanter for deres respektive institutioner. Således var tre af panelets 15 medlemmer i 2007 også medlemmer af centralbankens bestyrelse. I de seks år fra 2002 til 2007 har panelet haft mellem 14 og 17 medlemmer, som har holdt møde i juni, juli eller august med offentliggørelse af mødereferatet kort tid efter.

Før mødet får medlemmerne et metodologisk notat med baggrundsoplysninger og historiske observationer. På grundlag af disse oplysninger anmodes medlemmerne om at udarbejde skøn over væksten i hver af de tre variable, der kræves til beregning af trendproduktionen for det følgende år. Det drejer sig om total faktorproduktivitet (TFP), investeringer samt arbejdsstyrke. Medlemmerne skal udarbejde skøn for de næste fem år. For hvert år elimineres den højeste og den laveste observation, og der anvendes et gennemsnit af resten i beregningen af trendproduktionen.

Trendproduktionen er det teoretiske produktionsniveau, hvis de økonomiske resurser anvendes med normal intensitet, og produktiviteten følger den normale trend. Den samlede produktionsfunktion antages at være en Cobb-Douglas-funktion med konstante skalaafkast. Den potentielle produktionsvækst i de følgende fem år beregnes ved at indsætte panelernes skøn i funktionen, jf. Pedersen (2008). Den skønnede trendvækst har ligget på 4-5 pct. siden 2002, jf. figur 4.

I 2001 blev det besluttet at anmode uafhængige eksperter om at fastlægge en referencepris for kobber. Hidtil har panelet haft 8-12 medlemmer, som har holdt møde på omtrent samme tidspunkt som ekspertpanelet for trendproduktionen.

Panelet anmodes om at udarbejde et skøn over den gennemsnitlige kobberpris målt i dollar for de næste 10 år. Den højeste og den laveste observation elimineres, og gennemsnittet af resten anvendes i beregningen af den strukturelle saldo. Figur 5 viser de indberettede gennemsnit for perioden 2002-07 samt den højeste og den laveste observation, som blev elimineret før beregning af gennemsnittet. Jo højere referenceprisen har været, desto større har forskellen mellem det højeste og det laveste skøn været. Forskellen mellem disse to skøn er steget forholdsmæssigt fra gennemsnitligt 10 pct. af den endelige referencepris i 2002-04 til 24 pct. i 2005-07.

ERFARINGER MED REGLEN

Eftersom reglen ikke er lovbestemt, er det naturligt at se på, om den faktisk er blevet overholdt. Svaret er ja. Officielle tal viser, at den strukturelle saldo har været nøjagtig 1 pct. af BNP i 2004-07, mens den faktiske saldo har været betydeligt højere, jf. figur 6.

Da der kun foreligger få observationer, kan det være for tidligt at vurdere reglens kontracykliske karakter. I 2002 og 2003 oplevede Chile imidlertid forholdsvis lav vækst, og den offentlige saldo var negativ begge år. Den offentlige saldo, jf. tabel 1, steg i de følgende år i takt med den tiltagende økonomiske vækst. Det tyder på, at reglen har fungeret kontracyklisk i de første seks år.

Efterlevelse af den finanspolitiske regel har medført en stigning i den offentlige opsparing fra 2 pct. af BNP i 2002 til 12 pct. i 2007. Dette skyldes hovedsagelig de høje kobberpriser. Desuden blev den offentlige gæld reduceret betydeligt fra over 15 pct. af BNP i 2002 til 4 pct. i 2007. I forhold til produktionen er de offentlige rentebetalinger blevet halveret i samme periode. De offentlige finanser er altså blevet betydeligt forbedret siden indførelsen af den finanspolitiske regel, og i 2006 oprettede regeringen to statslige investeringsfonde, nemlig den økonomiske og sociale stabiliseringsfond (ESSF) og pensionsreservefonden (PRF).

PRF har til formål at finansiere statens pensionsforpligtelser og yde et bidrag til den forventede stigning i udbetalinger af minimumspension. Det foregående års nettooverskud på de offentlige finanser, mindst 0,2 pct. af BNP og højst 0,5 pct., indskydes i denne fond, indtil den når op på 900 mio.UF.^[4] Det skønnes at tage ca. 25 år at nå op på 900 mio.UF med et årligt bidrag på 0,2 pct. af BNP, og at de 900 mio.UF kan finansiere pensionsforpligtelserne i 25 år. Hvert tredje år skal det chilenske finansministerium vurdere fondens bæredygtighed. Efter fradrag af indskud i PRF og kapitalindskud i Banco Central de Chile indskydes resten af overskuddet på de offentlige finanser i ESSF. Hovedformålet med denne fond er at udjævne finansieringen af de offentlige udgifter, idet der indskydes kapital i de år, hvor der er overskud på de offentlige finanser, og hæves kapital i de år, hvor der er underskud. Begge fonde administreres af Banco Central de Chile.

Renteforskellen mellem chilenske og amerikanske statsobligationer^[5] kan give en vis indikation af finanspolitikkens troværdighed. Forskellen blev indsnævret fra over 200 basispoint primo 2001 til under 100 basispoint i 1. halvår 2007. Spændet har imidlertid udvidet sig igen og lå i gennemsnit på 181 basispoint i juli 2008. Disse oplysninger tyder på, at troværdigheden af Chiles finanspolitik er øget, siden reglen blev indført, men i lyset af uroen på de finansielle markeder det seneste år er det svært at udlede klare signaler fra renterne.

Internationale organisationer er generelt enige om, at Chiles finanspolitiske regel har været en succes. I sammendraget af IMFs artikel IV-rapport om de makroøkonomiske rammer står der fx: "Successful implementation of this framework has created increasing room for addressing social priorities, which the authorities intend to pursue in an incentive-compatible manner, accompanied by further increase in transparency."^[6]Et yderligere eksempel er formuleringen i IDBs rapport fra 2007 om økonomiske og sociale fremskridt i Latinamerika, hvor der står, at "the Chilean fiscal rule has worked well. While structural balances mimicked the actual balance before the adoption of the rule, since 2001 the average structural balance has been more or less constant."^[7] 

Der er ingen tvivl om, at reglen for det strukturelle overskud har gavnet den økonomiske stabilitet i Chile. Den finanspolitiske regel er generelt accepteret som en troværdig og gennemsigtig forpligtelse. Lige fra begyndelsen er reglen blevet justeret løbende, og den udgør hjørnestenen i den finanspolitiske troværdighed, som har stor betydning for et land, der har oplevet kraftig makroøkonomisk ustabilitet i de seneste årtier.

LITTERATUR

Det chilenske finansministerium (2002a, 2003a), Acta. Resultados del Comité Consultivo del PIB Potencial.

Det chilenske finansministerium (2004a, 2005a, 2006a, 2007a), Acta. Resultados del Comité Consultivo del PIB Tendencial.

Det chilenske finansministerium (2002b, 2003b, 2004b, 2005b, 2006b, 2007b), Acta. Resultados del Comité Consultivo del Precio de Referencia del Cobre.

Det chilenske finansministerium (2007c), Informe de Pasivos Contingentes.

IDB (2007), "Living with debt. How to limit the risk of sovereign finance", Economic and Social Progress in Latin America. Report.

IMF (2001), Government Finance Statistics Manual.

IMF (2007), Chile: 2007 article IV consultation – Staff report; public information notice on the executive board discussion; and statement by the executive director for Chile, IMF, Country Report, nr. 333.

Pedersen, Michael (2008), The Chilean fiscal rule, Danmarks Nationalbank Working Paper, nr. 57.

Rodríguez, J., C. Tokman og A. Vega (2007), Structural balance policy in Chile, OECD, Journal of Budgeting, vol. 7(2), s. 59-92.

Velasco, A., A. Arenas de Mesa, L.F. Céspedes og J.R. Cabello (2007), Compromisos fiscales y la meta de superávit estructural, det chilenske finansministerium, Estudios de Finanzas Públicas, maj.

APPENDIKS – VIGTIGE ÆNDRINGER AF DEN FINANSPOLITISKE REGEL^[8]

Maj   2000      Præsident Lagos meddeler officielt, at Chile indfører en finanspolitisk regel med et mål for det strukturelle overskud på 1 pct. af BNP

Aug.  2001      Ekspertpanelet for den langsigtede kobberpris nedsættes

Juli    2002      Metoderne til skøn af potentielt BNP revideres

Aug.  2002      Ekspertpanelet for potentielt BNP oprettes

Feb.  2004      Ændringer af statistik for de offentlige finanser i overensstemmelse med IMF (2001)

Aug.  2005      Indførelse af konjunkturkorrigering af indkomstskatter fra private mineselskaber på grund af den vigtige effekt på kobberprisen

Dec.  2005      Indførelse af konjunkturkorrigering af effekterne af molybdænprisen

Dec.  2006      Indførelse af konjunkturkorrigering af ekstraskatter fra mineselskaberne

Maj   2007      Præsident Bachelet meddeler officielt, at målet for det strukturelle overskud reduceres fra 1 til 0,5 pct. af BNP i 2008