IMF under forandring

Helene Kronholm Bohn-Jespersen, Økonomisk Afdeling

INDLEDNING OG SAMMENFATNING

Den eskalerende globale finanskrise bragte mod slutningen af 2008 Den Internationale Valutafond, IMF, tilbage i fokus i det internationale økonomisk-politiske samarbejde. Drøftelserne i EU og G20 om reformer af det internationale finansielle system viste bred international opbakning til, at IMF skal spille en central rolle i arbejdet med udformningen af en mere effektiv global finansiel arkitektur. En række lande, som har været særligt hårdt ramt af krisen, har siden årsmøderne i IMF og Verdensbanken i Washington i oktober indgået aftaler om store lånepakker med IMF, herunder Ukraine, Ungarn, Island og Pakistan. Efter flere års resultatløse drøftelser indførte IMF i oktober en ny låneadgang Short-Term Liquidity Facility, SLF, der giver landene mulighed for store lån med kort løbetid uden de normale bindende krav til den økonomiske politik. Faciliteten sigter særligt på vækstøkonomier med grundlæggende orden i økonomien og den økonomiske politik.

Det øgede fokus på IMF kommer efter en periode karakteriseret ved historisk lave nyudlån fra IMF, jf. figur 1. Nyudlånet havde i de senere år stort set begrænset sig til favorable udlån til lavindkomstlande.

De lave udlån nødvendiggjorde en reform af IMFs finanser. Herudover har tilpasninger af de 185 medlemslandes indflydelse i organisationen til i højere grad at afspejle landenes betydning i verdensøkonomien præget arbejdet i IMF i 2007 og første halvdel af 2008. Kvote- og stemme reformen blev vedtaget af IMFs repræsentantskab, Board of Governors, i foråret 2008. De påkrævede ændringer i IMFs vedtægter, Articles of Agreement, afventer nu godkendelse i medlemslandene, før reformen træder i kraft. Danmark har godkendt de foreslåede artikelændringer den 2. oktober 2008.

Under overskriften "En mellemfristet strategi" har IMF de sidste par år arbejdet på at modernisere sine aktiviteter. Først og fremmest har rammerne for den løbende overvågning, analyse og rådgivning af såvel de enkelte medlemslandes økonomier som af verdensøkonomien været i fokus. Sigtet har bl.a. været at styrke overvågningen af den finansielle stabilitet og at være bedre til at inddrage udviklingen på kapitalmarkederne og i det finansielle system i den makroøkonomiske analyse. Des uden er fokus på landenes eksterne stabilitet blevet skærpet. Finanskrisen har understreget behovet for, at IMF arbejder på at blive bedre til på et tidligere stadie at opfange faresignaler og rådgive om, hvordan der bedst muligt gribes ind.

IMFs ledelse har også undergået store forandringer det seneste år. Den 1. november 2007 tiltrådte Dominique Strauss-Kahn, den tidligere franske finansminister, som ny administrerende direktør for IMF. Han afløste den tidligere spanske finansminister, Rodrigo de Rato, som kun beklædte posten i godt tre år af den normale 5-årige periode. I forbindelse med reformen af IMFs egne finanser og slankningen af organisa tionen har hovedparten af afdelingerne fået ny ledelse gennem det seneste år. Endvidere har IMFs rådgivende komite, Den Internationale Monetære og Finansielle Komite, IMFC, fået ny formand, den egyptiske finansminister, Youssef Boutros Ghali, som er den første IMFC-formand valgt uden for industrilandene.

Denne artikel beskriver i hovedtræk udviklingen gennem det seneste år¹ samt de prioriteter, der indgår i IMFs arbejdsprogram for den kommende tid.

KVOTE- OG STEMMEREFORMEN I IMF

Efter langstrakte og ofte komplekse forhandlinger lykkedes det i marts 2008 for IMFs bestyrelse at opnå enighed om en kvote- og stemme reform. Reformen øger relativt vækstøkonomiernes og de fattigste landes indflydelse i IMF og anerkender dermed, at langt flere lande i dag og i fremtiden vil spille en central rolle for den verdensøkonomiske udvikling. Beslutningen afsluttede den proces, der var igangsat på IMFs årsmøde i Singapore i september 2006, hvor medlemslandene, herunder Danmark, godkendte en umiddelbar forøgelse af kvoterne for Kina, Korea, Mexico og Tyrkiet. Hovedtræk af reformen er gengivet i boks 1.

Reformen fører til et overordnet skift i kvoteandele på 4,9 procentpoint, mens skiftet i stemmer vil være 5,4 procentpoint. 54 lande tildeles en kvotestigning, mens 135 lande får en større stemmevægt. Det har således stor betydning, at basisstemmerne tredobles. Reformen betyder et skift i kvoteandele fra industrialiserede lande til vækstøkonomierne og lavindkomstlandene på 1,1 procentpoint og et skift i stemmer på 2,7 procentpoint. EU vil opleve et fald i den samlede stemmevægt og bidrager med langt hovedparten af kvoteskiftet til vækstøkonomierne og lavindkomstlandene. Kina, Korea, Indien, Brasilien og Mexico er blandt de lande, som opnår den største stigning i deres stemmevægt ved kvotereformen, jf. figur 2. For den nordisk-baltiske valgkreds vil reformen betyde en mindre nedgang i valgkredsens samlede stemmevægt. Danmarks stemmevægt øges fra 0,76 pct. til 0,78 pct.

Ingen fik alt, hvad de ønskede, under de komplekse forhandlinger, og specielt ønsket om en mere gennemsigtig og enkel formel kunne ikke imødekommes. Men alle lande fik en globalt forbedret repræsentativ in stitution, som vil understøtte IMFs legitimitet og effektivitet. Beslutningen er samtidig dynamisk, i og med at den indeholder krav om yderligere tilpasning hvert femte år.

REFORM AF IMFs FINANSER

De senere års lave udlån i IMF bevirkede, at IMFs indtægtsgrundlag svandt ind, idet en stor del af IMFs administrative omkostninger finansieres ved renteindtægter fra IMFs udlån. I 2006 vedtog IMF midlertidige foranstaltninger til at imødekomme det faldende indkomstgrundlag ved bl.a. at trække på IMFs reserver. Desuden blev en investeringskonto etableret med henblik på at opnå et højere afkast af beholdningen af reserver. I 2007 indledtes diskussioner om mere varige løsninger til at sikre indkomstgrundlaget på baggrund af en rapport udarbejdet af en ekstern komite ledet af Andrew Crockett. Rapporten tog udgangspunkt i en ny opbygning af IMFs finanser, hvor IMFs tre hovedaktiviteter (overvågning, udlån og teknisk assistance) havde hver sin finansiering. Offentlige goder som overvågning skulle finansieres bredt af medlemskredsen, mens långivning fortsat skulle finansieres af rentemarginalen i forbindelse med långivning. Andre bilaterale ydelser, fx teknisk assistance, skulle finansieres af modtageren og/eller af bilaterale bidrag².

Baseret på rapportens anbefalinger vedtog IMFs bestyrelse i april 2008 en samlet pakke om nye indtægtskilder på ca. 300 mio.dollar årligt. Indkomstreformens hovedelementer er nærmere beskrevet i boks 2. Samtidig opnåedes der enighed om besparelser på ca. 100 mio.dollar over de næste tre år. Hovedparten af besparelserne realiseres ved at nedbringe staben med knap 400 medarbejdere (ud af ca. 2.900 ansatte), mens resten fremkommer ved effektivisering og omprioritering af fondens arbejdsopgaver. Reduktionen af staben viste sig gennemførlig ved frivillige opsigelser, som effektueres frem til 1. maj 2009.

Den samlede indkomstreform blev godkendt af repræsentantskabet den 5. maj 2008. Som for kvotereformen skal IMFs medlemslande efter godkendelse fra repræsentantskabet tilkendegive, om de kan acceptere de nødvendige vedtægtsændringer. Vedtægtsændringen vil først træde i kraft, når der foreligger accept fra mindst tre femtedel af IMFs medlemmer repræsenterende mindst 85 pct. af stemmerne. I den forbindelse bør det nævnes, at nogle af forslagene, herunder IMFs guldsalg, for USAs vedkommende kræver godkendelse i den amerikanske kongres. Danmark godkendte artikelændringerne den 2. oktober 2008.

De foreslåede ændringer vil ikke have direkte betydning for Danmark, som under forhandlingerne har støttet bestræbelserne for at stabilisere og forøge fondens indkomst.

Indkomstreformen blev indledt på et tidspunkt, hvor udlånene var lave, og i lyset af de mange nylige udlån kan reformens grundlag blegne. Ikke desto mindre vil en gennemførelse af reformen medføre, at IMF bliver mindre afhængig af medlemslandenes lånebehov.

STYRKELSE AF IMFS MAKROØKONOMISKE OG FINANSIELLE OVERVÅGNING

IMFs bestyrelse foretog i september 2008 en gennemgribende evaluering af IMFs erfaringer med makroøkonomisk og finansiel overvågning under det såkaldte Triennial Surveillance Review. Gennemgangen gav anledning til at drøfte implementeringen af den nye ramme for IMFs bilaterale overvågning af medlemslandene, som var vedtaget i 2007, og angive retningslinjer for overvågningen de kommende år.

Implementeringen af 2007-beslutningen sigtede på at gøre IMFs overvågning mere effektiv og transparent samt at styrke fokus på den eksterne stabilitet, herunder medlemslandenes valutakurspolitik. Erfaringerne har imidlertid vist, at gennemførelse af 2007-beslutningen har været vanskeligere end forventet. Kinas økonomi har fx ikke været drøftet i IMF i mere end to år på trods af dens centrale betydning for verdensøkonomien. Vanskelighederne skyldes bl.a., at de analyseredskaber, der eksisterer til vurdering af, om et lands valutakurspolitik skaber ekstern ubalance, ikke er udviklet tilstrækkeligt. Især har det vist sig vanskeligt at afgøre, om et lands valutakurs er eller har været i fundamental uligevægt, hvilket er et særlig følsomt emne. IMF arbejder på at forbedre de metodologiske rammer til vurdering af valutakurser og har gennemført yderligere tiltag, herunder mulighed for særlige ad hoc-konsultationer, til at forbedre implementeringen af 2007-beslutningen. Herudover er der stigende tilslutning til synspunktet, at overdreven fokusering på valutakurspolitikken skal undgås, og at det væsentlige er at sikre samlet konsistens af en stabilitetsorienteret økonomisk politik.

Evalueringen af IMFs overvågning førte til formuleringen af en erklæring indeholdende prioriteter for overvågningen i 2008-11. De væsentligste elementer af erklæringen, der blev godkendt af IMFC på sit møde i oktober, er gengivet i boks 3. IMFC understregede IMFs centrale rolle i at give medlemslandene klare og rettidige advarsler om risici og sårbarheder med hensyn til finansiel og makroøkonomisk stabilitet.

For Danmark fandt det seneste IMF-besøg sted i efteråret 2008. Besøget afsluttedes med, at lederen af det økonomiske team fra IMF offentliggjorde en række anbefalinger vedrørende dansk økonomi³. På baggrund af besøget vil IMF udarbejde en mere detaljeret rapport om dansk økonomi. Rapporten ventes diskuteret i IMFs bestyrelse omkring årsskiftet.

IMFs ROLLE UNDER FINANSKRISEN OG I FREMTIDEN

Under årsmøderne i oktober blev IMF opfordret til at spille en ledende rolle i at hjælpe medlemslandene med at håndtere den igangværende finanskrise samt i arbejdet med at styrke den globale finansielle arkitektur. IMFs universelle medlemskreds samt dens store makroøkonomiske og finansielle ekspertise giver et godt grundlag for at drage erfaringer af finanskrisen og anbefale effektive tiltag for at genskabe tillid og stabilitet. Der blev samtidig lagt vægt på styrkelse af samarbejdet med FSF, det internationale forum for finansiel stabilitet, G20 og andre centrale aktører.

Ukraine, Ungarn, Island og Pakistan, som har været særlig hårdt ramt af krisen, har siden årsmøderne indgået aftaler om store lånepakker med IMF, jf. boks 4.

Lånene ligger alle væsentligt over den normale udlånsgrænse på højst 300 pct. af kvoten og følger dermed en særlig procedure med mulighed for hurtig godkendelse. Proceduren er tidligere blevet brugt af fire lande under Asien-krisen i 1997 og af Tyrkiet i 2001. Proceduren bruges, når et medlemsland står over for en exceptionel situation, der truer landets finansielle stabilitet, og hvor hurtig handling er afgørende for at begrænse skaderne.

Efter flere års resultatløse drøftelser om en ny forsikringsfacilitet uden særlige lånebetingelser indførte IMF i oktober 2008 en ny facilitet, SLF, der giver landene mulighed for store lån med kort løbetid uden de normale bindende krav til den økonomiske politik. Faciliteten sigter særligt på vækstøkonomier med grundlæggende orden i økonomien. Faciliteten er tænkt udelukkende at skulle kunne anvendes af lande, der dels har haft adgang til internationale kapitalmarkeder, dels har haft en ekstern position, der var holdbar, indtil krisen opstod. Betalingsbalanceunderskuddet skal derfor, hedder det, være selvkorrigerende. Trækningsadgangen vil være maksimalt 500 pct. af kvoten. Det er hensigten, at denne adgang skal gives umiddelbart efter, at arrangementet er blevet godkendt af bestyrelsen, og der er et maksimum på antallet af træk til tre over hver 12-måneders-periode. Samtidig skal hvert træk tilbagebetales efter blot tre måneder. Et land, der har udnyttet sine tre trækningsadgange og har behov for fortsat støtte, må overgå til et standardlåneprogram. Beslutningen indeholder en bestemmelse om, at bestyrelsen vil revurdere beslutningen, såfremt låneomfanget vedrørende denne facilitet når op på 60 mia.SDR (ca. 100 mia.dollar) eller omtrent halvdelen af fondens udlånskapacitet på ca. 200 mia.dollar, hvortil kommer IMFs lånearrangementer under GAB- og NAB-ordningerne på ca. 50 mia.dollar. Indtil videre har ingen lande søgt om støtte under faciliteten.

Den 15. november 2008 mødtes G20⁴-lederne fra de største industrialiserede lande og vækstøkonomier i Washington. På dagsordenen var den internationale finanskrise. Deklarationen og handlingsplanen fra mødet repræsenterer et skridt for den internationale verden i retning af styrket samarbejde med henblik på at håndtere den globale finanskrise og forberede reformer for at modvirke, at lignede kriser opstår igen.

I relation til implementeringen af handlingsplanen fra mødet får IMF en fremtrædende rolle med henblik på at styrke varslingssystemet ("early warning") ved tegn på, at kriser kan være undervejs. IMFs rolle som makrofinansiel rådgiver skal styrkes, og IMF skal hjælpe lande med at overkomme krisen. Desuden får IMF en central rolle i de internationale bestræbelser på at designe et bedre globalt finansielt system for det 21. århundrede. I den forbindelse opfordrede G20 IMF til at påtage sig en ledende rolle i arbejdet med at uddrage læren af finanskrisen. IMF var inden mødet blevet bedt om at spille en ledende rolle i forhold til ovennævnte emner fra IMFC, og opfordringerne er også afspejlet i det arbejds program for IMFs bestyrelse, der blev fremlagt i slutningen af november.

G20-lederne støttede SLF og en gennemgang og mulig forenkling af IMFs låneinstrumenter. G20 forpligtede sig til at sikre, at IMF har tilstrækkelige resurcer til at udføre sin funktion⁵. Alle G20-lande accepterede på mødet at gennemføre en IMF-gennemgang af deres finansielle sektorer under det såkaldte Financial Sector Assessment Program, FSAP. Ud af samtlige G20-medlemmer mangler fire af landene at have gennemført en FSAP, herunder USA. For Danmark gennemførtes en FSAP i 2006⁶.

Endelig blev der udtrykt ønske om, at Verdensbanken og IMF skal afspejle den ændrede verdensøkonomi bedre ved, at de lande, der i dag spiller en mere central rolle, får mere indflydelse. IMFs administrerende direktør har allerede nedsat en komite under ledelse af Sydafrikas finansminister, Trevor Manuel, med henblik på at rådgive vedrørende tiltag, som kan styrke IMFs beslutningsstrukturer og føre til, at IMF mere effektivt kan varetage sit globale mandat. Komiteens rapport ventes at foreligge i april 2009.