Udviklingen i arbejdsudbuddet

Erik Haller Pedersen og Johanne Dinesen Riishøj, Økonomisk Afdeling

INDLEDNING OG SAMMENFATNING

Arbejdsstyrken er øget under det seneste opsving, selv om den demografiske udvikling ville tilsige et fald. Det skyldes, dels at de gode jobmuligheder har trukket flere ind på arbejdsmarkedet og ud af offentlig for sørgelse, dels tilgang af arbejdskraft fra udlandet. Det er især det omfang, hvormed det er lykkedes at tiltrække udenlandsk arbejdskraft, som adskiller dette opsving fra tidligere. Hertil kommer, at den samlede timeindsats pr. beskæftiget har stoppet sit hidtidige fald og tværtimod har været stigende siden midten af 1990'erne. Stigningen i arbejdsstyrken og arbejdstiden pr. beskæftiget har tilsammen løftet arbejdsudbuddet med mere end 160.000 personer siden 2004.

Beskæftigelsen er øget endnu mere end arbejdsstyrken, og den registrerede ledighed er faldet til det laveste niveau siden begyndelsen af 1970'erne. Der må påregnes en stigning i ledigheden i takt med, at økonomien køler af. Det ændrer imidlertid ikke ved, at udfordringen de kom mende år bliver at få øget de aldersbetingede erhvervsfrekvenser og at sikre tilstrækkeligt med udenlandsk arbejdskraft. Behovet skyldes, at befolkningsudviklingen fortsætter med at trække arbejdsudbuddet mærkbart ned. Først om 10 år ventes arbejdsudbuddet at vokse igen bl.a. som følge af tiltagene i Velfærdsforliget med gradvis forhøjelse af efterløns- og folkepensionsalder fra henholdsvis 2019 og 2024. Et større arbejdsudbud er først og fremmest nødvendigt for at sikre finanspolitisk holdbarhed.

I Danmark er en meget stor andel af befolkningen i den erhvervsdygtige alder uden for arbejdsstyrken på en eller anden form for offentlig forsørgelse. Andelen er den højeste blandt de nordiske lande. En forøgelse af de aldersbetingede erhvervsfrekvenser vil derfor forudsætte et fald i personer på offentlige forsørgelsesordninger.

Kravet til et øget arbejdsudbud for at opretholde produktionen og sikre holdbarhed på de offentlige finanser og dermed i sidste instans fundamentet for det danske velfærdssamfund vil i de kommende år være så presserende, at en bred vifte af tiltag må i spil.¹

ARBEJDSSTYRKE OG ARBEJDSUDBUD

Arbejdsstyrken opgøres som summen af beskæftigede og ledige og måles i antal personer. Beskæftigelsen er øget mere end arbejdsstyrken un der det seneste opsving med et markant fald i antallet af ledige som resultat, jf. figur 1.

Det samlede arbejdsudbud bestemmes af arbejdsstyrken og af timeindsatsen pr. beskæftiget. Arbejdsudbuddet kan således både øges ved, at flere danskere og udlændinge kommer ind på arbejdsmarkedet, og ved at de beskæftigede arbejder mere.

Arbejdsudbuddet påvirkes af konjunkturerne. I tider med gode jobmuligheder vil flere træde ind på det danske arbejdsmarked og omvendt i dårlige tider. Arbejdsudbuddet påvirkes også af strukturelle forhold som den demografiske udvikling, sociale normer, regler for modtagelse af kontanthjælp, orlovs- og tilbagetrækningsordninger som fx efterløn, ad gang til sociale pensioner samt af folkepensionsalderen.

Sættes arbejdsstyrken i forhold til befolkningen i de erhvervsaktive aldersklasser, får man den gennemsnitlige erhvervsfrekvens. Opdeling på aldersintervaller giver de aldersbetingede erhvervsfrekvenser, jf. figur 2. Da personer tæt på pensionsalderen er mindre aktive på arbejdsmarkedet end de midaldrende, vil en forskydning af befolkningen over mod flere ældre medføre et fald i den gennemsnitlige erhvervsfrekvens, selv om de aldersbetingede erhvervsfrekvenser er uændrede. Den gennemsnitlige erhvervsfrekvens vil også falde, i den udstrækning indvandringen til Danmark består af personer med en erhvervsfrekvens, der ligger under de herboendes.

Den demografiske udvikling vil isoleret set tendere at sænke den gennemsnitlige erhvervsfrekvens de kommende årtier. Samtidig øges andelen af befolkningen, som står uden for arbejdsmarkedet.

Konjunktureffekten på arbejdsudbuddet
Arbejdsudbuddet bestemmes som nævnt af såvel den økonomiske konjunktur som underliggende strukturelle forhold. For at få en indikation af konjunkturernes effekt på arbejdsudbuddet holdes en bruttoerhvervsfrekvens op mod en trend, jf. boks 1. Bruttoerhvervsfrekvensen inkluderer ud over antal beskæftigede og arbejdsløse også personer på efterløn, overgangsydelse, barsel, børne- og uddannelsesorlov samt personer på uddannelsesorienterede arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger som andel af befolkningen i aldersklasserne 15-74 år. Derved søges konjunktureffekten isoleret fra de vigtigste politikbestemte strukturelle effekter.

KONJUNKTUREFFEKTEN PÅ ARBEJDSUDBUDDET	Boks 1
Arbejdsstyrken er lig summen af beskæftigede og ledige. Erhvervsfrekvensen viser forholdet mellem arbejdsstyrken og befolkningen i de erhvervsaktive aldersklasser (15-74 år). For at få et indtryk af konjunkturernes effekt på arbejdsudbuddet beregnes en bruttoerhvervsfrekvens og en trend, som udtrykker effekten af strukturelle forhold. Ved beregning af bruttoerhvervsfrekvensen anvendes en bruttoarbejdsstyrke, der også indeholder personer på barsel, orlov og overgangsydelse, personer på uddannelsesorienterede arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger samt efterlønsmodtagere i aldersgruppen 60-64 år. Herved korrigeres for en stor del af politikbestemte ændringer i arbejdsstyrken.
BRUTTOERHVERVSFREKVENS OG TREND	Figur 3
1 Bruttoerhvervsfrekvens er udregnet med udgangspunkt i en bruttoarbejdsstyrke, der ud over beskæftigede og arbejdsløse også indeholder personer på efterløn, overgangsydelse, barsel, børne- og uddannelsesorlov samt personer på uddannelsesorienterede arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger. Logistisk trend som i Mona-modellen. 2 Danmarks Statistik og egen opgørelse.
Bruttoerhvervsfrekvensen holdes op mod en logistisk trend med mætningspunkt i 1990'erne. Fra 1998 er trendvariablen ændret, så den falder i takt med en standardberegnet arbejdsstyrke, jf. figur 3. Hermed korrigeres for den demografiske udvikling i sidste del af perioden. Den logistiske trend er en metode til udglatning af bruttoerhvervsfrekvensen og er valgt, da den med sin s-form er i stand til at fange kvindernes øgede deltagelse på arbejdsmarkedet fra 1960'erne til 1990'erne, hvor kvindernes erhvervsfrekvens stort set havde nået mændenes. Kvindernes øgede deltagelse på arbejdsmarkedet dominerer fuldstændig den demografiske udvikling i de første 10 år af den betragtede periode. Konjunkturbidraget til arbejdsstyrken fremkommer som forskellen mellem bruttoerhvervsfrekvens og den udglattede kurve, dvs. som forskellen mellem de to grafer i figuren.

Spændet mellem bruttoerhvervsfrekvensen og erhvervsfrekvensen blev øget fra slutningen af 1970'erne og frem til midten af 1990'erne som konsekvens af flere på ordninger som efterløn, overgangsydelse, orlov mv. Antalsmæssigt er det efterlønnen, der med 140.000 personer tæller mest. Spændet har siden stabiliseret sig, jf. figur 4, og viser, at der i dag er et arbejdskraftpotentiale på op mod 6 pct. af befolkningen i de berørte aldersklasser.

Konjunkturbidraget, beregnet som forskellen mellem bruttoerhvervsfrekvens og trend, kan holdes op mod produktionsgabet, der er et mål for presset i økonomien, jf. figur 5. Der har historisk været en klar sammen hæng, således at øget pres i økonomien ikke bare får arbejdsløsheden til at falde, men også trækker flere ind i arbejdsstyrken. Under det seneste opsving synes konjunktureffekten at have været stærkere, end hvad man tidligere har set under et opsving. Stigningen har endda været end nu stærkere end vist i figuren, da udstationerede fra udenlandske virksomheder ikke tælles med i arbejdsstyrken i nationalregnskabet.

Udfordringen de kommende år bliver at sikre, at erhvervsfrekvenserne ikke falder tilbage igen i takt med en afmatning af økonomien, men derimod øges yderligere, og at sikre arbejdskraften udefra. Det er vigtigt at få det, der måske i første omgang var en konjunktureffekt, omdannet til en mere permanent forøgelse af arbejdsstyrken.

En del af forøgelsen af arbejdsstyrken under højkonjunkturen er dog et resultat af færre unge under uddannelse. Det kan både afspejle, at færre unge vælger at uddanne sig, og at de unge hurtigere afslutter deres studier. Fænomenet er ikke nyt under en højkonjunktur. Hvis færre unge tager en uddannelse, udhules kompetenceniveauet. En sådan udvidelse af arbejdsstyrken er derfor ikke holdbar på længere sigt. Tværtimod er der behov for, at en højere andel af en ungdomsårgang får en kompetencegivende uddannelse, hvis velstandsniveau og konkurrenceevne skal opretholdes på langt sigt.

Ud over et øget arbejdsudbud i antal personer under opsvinget er antallet af timer pr. beskæftiget også steget, jf. figur 6. Stigningen i arbejdstiden pr. beskæftiget pr. år fra 2004-07 svarer til 34.000 ekstra fuldtidsbeskæftigede. Dermed fortsættes en udvikling, som har været i gang siden midten af 1990'erne, med et øget antal udbudte arbejdstimer pr. person. Danmark skiller sig i den henseende ud fra stort set alle andre OECD-lande, hvor arbejdstiden har fortsat sit fald. Niveauet er dog stadig i den nedre ende blandt OECD-landene, hvilket skal ses i lyset af, at erhvervsfrekvensen er høj.

Hvor kommer tilgangen til arbejdsstyrken fra?
Arbejdsstyrken, opgjort som summen af beskæftigelsen og ledigheden blandt 15-64-årige, er øget med 68.000 i perioden 2004-07. Tages der hensyn til den underliggende demografiske udvikling med færre i de arbejdsdygtige aldersklasser, har der imidlertid reelt været tale om en tilgang til arbejdsstyrken på 81.000 personer, jf. tabel 1.

I Danmark er stort set alle uden for arbejdsstyrken på en eller anden form for offentlig ydelse. Af stigningen i arbejdsstyrken kommer 30.000 fra en offentlig forsørgelsesordning. Blandt kontanthjælpsmodtagerne vejer personer i matchgrupperne 4 og 5 stadig tungere, i takt med at de bedst fungerende er kommet i beskæftigelse. Det betyder, at det bliver stadigt sværere at hente yderligere arbejdskraft fra gruppen af kontanthjælpsmodtagere. Antallet på sygedagpenge er steget i perioden.² Det skal ses i lyset af, at den stigende beskæftigelse også har fået svagere grupper med et højere sygefravær ind på arbejdsmarkedet.

STATISTIK FOR UDENLANDSK ARBEJDSKRAFT	Boks 2
Omfanget af udenlandsk arbejdskraft i Danmark, jf. figur 7, er ikke fuldt statistisk belyst, og tallene for udenlandsk arbejdskraft i denne artikel bygger derfor delvis på skøn. Alle beskæftigede i Danmark med undtagelse af udstationerede indgår i nationalregnskabets opgørelse af beskæftigelsen og i ATP-statistikken, men der er ingen opdeling efter statsborgerskab i disse eller andre konjunkturstatistikker for beskæftigelsen. I den registerbaserede arbejdsstyrke (RAS) er beskæftigelsen opdelt på statsborgerskab. RAS omfatter dog kun personer med bopæl i Danmark, og statistikken fanger derfor ikke pendlere til og fra udlandet, ligesom udstationerede heller ikke tæller med her. Desuden opgøres RAS kun på årsbasis og med betydelig forsinkelse. Derfor må andre kilder også tages i brug, når det udenlandske bidrag til arbejdsstyrken skal vurderes.
ARBEJDSKRAFT UDEFRA PÅ DET DANSKE ARBEJDSMARKED	Figur 7
Anm.: Observationerne er ultimo året. 2008-observationen er august. Det skal bemærkes, at der ikke er tal for antal tyske pendlere i 2004, så tallet for 2004 viser alene antal svenske pendlere, mens antallet i 2005, 2006, 2007 og 2008 udgøres af både svenske og tyske pendlere. Pendlerne omfatter kun personer, som ikke er født i Danmark. Danskere, som har bosat sig i Sverige eller Tyskland tælles således ikke med. Kllde: Skat Øresund, Skattecenter Tønder, Udlændingeservice, Danmarks Statistik og egne beregninger.
Skønnet for antal beskæftigede indvandrere fra henholdsvis vestlige og ikke-vestlige lande bygger på RAS-statistikken. Statistikken opgøres i november, men Danmarks Statistik placerer observationen i januar året efter. I det her anvendte skøn indgår november-observationen som ultimo året. Da den seneste statistik er fra november 2006, er tallene fremskrevet ved brug af antallet af indvandrere i aldersgruppen 16-66 (fra henholdsvis vestlige og ikke-vestlige lande) og beskæftigelsesfrekvensen for indvandrere (henholdsvis vestlige og ikke-vestlige) i aldersgruppen 16-66 år. I beregningen er beskæftigelsesfrekvensen for november 2006 holdt fast. Da der ikke findes data for det samlede antal udlændinge, der pendler til et job i Danmark, har vi antaget, at det kun drejer sig om personer fra Tyskland og Sverige. Personer bosat i Sverige, som pendler til et job i Danmark, registreres i Øresundsdatabasen, og der findes derfor et ret præcist tal for dem. Det seneste offentliggjorte tal er fra november 2006. Fremskrivningen herefter er baseret på tildeling af skattekort til nye danske skatteydere, som er bosat i Sverige. Antallet af tyske pendlere beror derimod på et skøn fra Skattecenter Tønder. Antallet af udstationerede bygger også på oplysninger fra Skattecenter Tønder. SKAT kan oplyse, hvor mange udenlandske virksomheder uden fast herboende repræsentanter der udfører opgaver i Danmark. Antallet af udstationerede personer beror på et skøn om, at hver virksomhed i gennemsnit beskæftiger 15 personer. Skønnet bygger på en stikprøveundersøgelse, jf. Jens A. Hansen og Søren Kaj Andersen, Østeuropæiske arbejdere i bygge- og anlægsbranchen, FAOS, januar 2008, og er behæftet med usikkerhed.

Arbejdskraft fra udlandet har bidraget med ca. 102.000 ekstra personer under højkonjunkturen og har dermed i højere grad end under tidligere opsving været med til at dække behovet for arbejdskraft.

Omfanget af udstationerede kan kun fastlægges med nogen usikkerhed, jf. boks 2, og indgår ikke i opgørelsen af arbejdsstyrken i nationalregnskabet. Stigningen i erhvervsfrekvensen under det seneste opsving er derfor endnu stærkere end vist i figur 4.

Medregnes den øgede arbejdstid for den enkelte, har den samlede tilgang til arbejdsmarkedet været 166.000 i perioden 2004-07.

Højkonjunkturen siden 2003 har kun i ringe grad påvirket andelen af 60-64-årige, der går på efterløn. Der kan konstateres et fald i den nedre ende af aldersintervallet og en flad udvikling i den øvre ende, jf. figur 8.

Hvis efterlønsandelen havde været den samme i 2007 som i 2004, ville 8.000 flere have været på efterløn.

Den danske efterlønsordning bidrager til at forklare, hvorfor andelen af 16-66-årige på offentlig forsørgelse er den højeste blandt de nordiske lande, jf. figur 9.

ARBEJDSSTYRKEN FREMADRETTET

Danmark havde i mange år befolkningsudviklingen med sig sådan at forstå, at befolkningen i de mest erhvervsaktive aldersklasser steg. Dette har ændret sig. Frem mod 2020 bliver der godt nok 75.000 flere 15-29-årige i arbejdsstyrken, hvis erhvervsfrekvenserne forbliver som i 2005, men samtidig falder antallet af 30-54-årige med ca. 140.000, jf. figur 10. Antagelsen om uændret erhvervsfrekvens for de unge er muligvis for optimistisk givet målsætningen om, at en stadig højere andel af en årgang skal tage en kompetencegivende uddannelse.

Med fastholdt aldersbetingede erhvervsfrekvenser og timeindsats pr. person på 2005-niveau vil den samlede timeindsats i økonomien falde med 3,5 pct. hen imod 2020. Det skal ses i sammenhæng med, at antallet af ældre og børn stiger med tilsammen 240.000, hvorved de offentlige kasser belastes med yderligere skønsmæssigt 13 mia.kr.³ pr. år i nu tidskroner. Der vil være et øget behov for lærere og pædagoger til børnene og pleje- og sundhedspersonale til fortrinsvis de ældre, og dette øgede behov skal dækkes af et mindre arbejdsudbud i økonomien. Større udgifter til offentlig service sammenholdt med en mindre skattebase skærper holdbarhedsproblemet for de offentlige finanser.

Mens befolkningsudviklingen kan opgøres ret præcist mange år ud i fremtiden og kun vanskeligt lader sig styre politisk, er det anderledes med erhvervsdeltagelse og timeindsats pr. person pr. år. Disse størrelser kan påvirkes af politisk besluttede incitamentsmekanismer og ændrede rammebetingelser. Erfaringerne fra den danske arbejdsmarkedspolitik over de sidste 15 år er, at både "stok og gulerod" har en effekt på arbejdsindsatsen.⁴ Skal den danske velfærdsmodel sikres uden væsentlige forringelser, vil det være nødvendigt at benytte en bred vifte af tiltag med henblik på at øge arbejdsindsatsen i økonomien.