|
|
Kreditinstitutter og procyklikalitetBorka Babic, Kapitalmarkedsafdelingen IndledningKreditgiverne har en tendens til at forstærke udsving i konjunkturerne eller sagt med andre ord at virke procyklisk. Det har også været tilfældet i de senere år. Som følge af krisen og konjunkturnedgangen har kreditinstitutter lidt store tab, hvilket har svækket deres kapitalforhold. Mange institutter har reageret ved at stramme op på deres kreditgivning, fx ved at reducere deres udlån. En række forhold, herunder finansiel regulering, kan påvirke kreditinstitutters muligheder for kreditgivning hen over en konjunkturcykel. Regnskabs- og kapitaldækningsregler er centrale i den sammenhæng. Regnskabsreglerne er bl.a. bestemmende for, hvornår tab på udlån kan medtages i institutternes regnskaber. Kapitaldækningsreglerne fastlægger kapitalkrav og har betydning for, hvor meget kreditinstitutterne har sat til side i gode tider som reserver, de kan tære på i dårlige tider, hvor tabene viser sig. Reservernes størrelse kan ikke alene have betydning for sektorens robusthed, men også for institutternes muligheder for at yde kredit under en lavkonjunktur. En række af de initiativer, der er blevet iværksat som følge af finans krisen, har til hensigt at mindske procyklikalitet. På internationalt plan er der enighed om, at der er behov for justering af både regnskabsregler og kapitaldækningsregler med henblik på at reducere procyklikaliteten i den finansielle sektor. Af andre initiativer kan nævnes nye regler for aflønning i den finansielle sektor og begrænsninger på muligheden for at udvide kreditinstitutternes balancer i forhold til deres kapital (gearingen). Denne artikel beskriver sammenhængen mellem procyklikalitet og regulering på de forskellige områder og giver en aktuel status for det arbejde, der er i gang med initiativerne på regnskabs- og kapitaldæk ningsområdet. Initiativer omkring aflønning og gearing i den finan sielle sektor vil også blive kort berørt. Procyklikalitet: Årsager og konsekvenserKreditinstitutter har som regel stor udlånsvækst i højkonjunkturer, mens kreditgivningen strammes i lavkonjunkturer. Højkonjunkturen op til krisen har således været kendetegnet ved en kraftig stigning i udlån i forhold til bruttonationalproduktet, BNP, jf. figur 1.1
I gode tider, når ledigheden er lav og virksomhedernes indtjening høj, er det naturligt, at kreditinstitutternes villighed til at yde kreditter er stor. Modsat vil der i lavkonjunkturer, hvor værdien af eventuelle sikkerheder for lån falder, alt andet lige være større risici forbundet med at yde kreditter til både private og virksomheder. Kreditinstitutternes villighed til at yde lån vil dermed blive reduceret. Den høje udlånsvækst medvirker til højere BNP-vækst i højkonjunkturer, og strammere kreditgivning dæmper økonomisk aktivitet under lavkonjunkturer. Kreditinstitutter har dermed en tendens til at forstærke udsving i konjunkturerne. En række forhold kan forstærke kreditinstitutternes indbyggede ten dens til at virke procyklisk. Et af de forhold er institutternes risikovillighed. Risikovilligheden ændrer sig over tid, og institutterne har – ligesom andre markedsdeltagere – tendens til at påtage sig større risici under en højkonjunktur end under en lavkonjunktur.2 Dette påvirker deres udlån og dermed også konjunkturudviklingen. Risikostyringspraksis i finanssektoren er ofte fremhævet som en medvirkende årsag til procyklikalitet.3 Der er en tilbøjelighed til, at modeller for risikostyring tillægger de seneste observationer for udviklingen i økonomien og de finansielle markeder størst vægt. Kortsigtede eller for simple risikostyringssystemer kan give anledning til undervurdering af risici i gode tider, hvilket igen vil medføre en for lempelig kreditgivning under højkonjunkturer. Det omvendte kan ske i lavkonjunkturer. En af forudsætningerne for stabile risikostyringssystemer er, at de har baggrund i data og erfaringer fra mindst ét fuldt konjunkturforløb. Informationsasymmetri mellem låntagere og långivere er også et grund vilkår for finansiel virksomhed, men kan ligeledes være en af forklaringerne på uhensigtsmæssig procyklikalitet. Informationsasymmetrien op står, fordi et kreditinstitut i sagens natur ikke kan have et lige så klart billede af låntager, som låntageren selv har. Instituttet vil derfor ikke fuldstændig præcist kunne tage højde for forskellen mellem en kreditværdig og en mindre kreditværdig låntager. I lavkonjunkturer, når kreditinstitutterne bliver mere forsigtige med at give kreditter, og værdien af sikkerheder bliver lavere, kan også låntagere med profitable projekter derfor få vanskeligere ved at få lån. Dette bidrager til yderligere at hæmme den økonomiske aktivitet.4 Den finansielle regulering kan også skabe incitamenter for kreditinstitutter og finansielle markeder, så de økonomiske fluktuationer forstærkes. På reguleringsområdet er regnskabsregler, herunder regler vedrørende nedskrivninger og værdiansættelse, og kapitaldækningsregler centrale i relation til procyklikalitet. Disse forhold er beskrevet i de næste to afsnit. Kreditinstitutternes tendens til store udvidelser i aktiviteterne under en højkonjunktur og tilsvarende reduktion under en lavkonjunktur har stor betydning for den finansielle stabilitet. Tendensen til at udvide aktiviteter – herunder udlån – meget under en højkonjunktur kan indebære, at institutterne påtager sig for store risici og derfor bliver sårbare over for en vending i konjunkturerne. Eliminering af de forhold, der kan føre til uhensigtsmæssige og overdrevne udsving i finansiel aktivitet, er derfor også vigtig for finansiel stabilitet. RegnskabsforholdTo aspekter af regnskabsregler er særligt relevante i relation til procyklikalitet: Regler vedrørende hensættelser/nedskrivninger på udlån og reg ler for værdiansættelse af aktiver. Hensættelser/nedskrivninger på udlån Princippet om objektiv indikation for tab blev introduceret i EU i 2005. I Danmark erstattede det et forsigtighedsprincip, som forpligtede kreditinstitutterne til at hensætte til dækning af forventede fremtidige tab. Med andre ord blev hensættelser i stedet til nedskrivninger, og ændringen i reglerne i samspil med konjunkturudviklingen medvirkede til, at denne balancepost blev reduceret, jf. figur 2.
Anvendelse af princippet om objektiv indikation resulterer i lave nedskrivninger og høj indtjening i højkonjunkturer. Dette vil, alt andet lige, medvirke til at øge kreditinstitutternes muligheder for at låne ud og dermed forstærke konjunkturopsvinget. En forværring af konjunkturforholdene kan derimod resultere i markant stigende nedskrivninger, hvilket reducerer kreditinstitutternes indtjening og medvirker til forværring af deres kapitalforhold. Dette fænomen ses tydeligt under det nuværende konjunkturtilbageslag. Tab kan tvinge kreditinstitutterne til at reducere udlån og dermed medvirke til yderligere forværring af konjunkturerne. Der er på internationalt plan enighed om behovet for tilpasning af hensættelses-/nedskrivningsregler, så de i højere grad afspejler forventede tab på udlån. Hen over sommeren er de første forslag på området blevet offentliggjort. IFRS fastsættes af the International Accounting Standards Board, IASB, der er en uafhængig organisation. IASB er i gang med at vurdere mulighederne for tilpasning af gældende nedskrivningsregler og har som led i denne proces sendt overvejelser omkring implementering af en såkaldt "expected loss model" i offentlig høring. IASB planlægger at offentliggøre forslag til ændring af reglerne i oktober 2009.5 Til forskel fra gældende regler på området tager modellen højde for forventede kredittab, både initialt ved bogføring af lånet og i resten af lånets løbetid. Gennem hele løbetiden tages der udgangspunkt i forventede pengestrømme fra lånet (korrigeret for forventede kredittab). Hvis den tilbagediskonterede værdi af disse er mindre end lånets bogførte værdi, foretages der nedskrivninger. Både positiv og negativ udvikling i forventningerne til kredittab skal løbende registreres i resultatopgørelsen. Europa-Kommissionens forslag til opbygning af dynamiske hensÆttelserEuropa-Kommissionen sendte i juli 2009 sine overvejelser vedrørende implementering af dynamiske hensættelser i offentlig høring.6 Ifølge Kommissionen er forslaget et supplement til IFRS' nedskrivninger/hen sættelser. Forslaget ventes implementeret i det forslag til ændringer i EUs kapitaldækningsdirektiv, som Kommissionen forventes at fremsætte i oktober 2009.7 Ifølge Kommissionens forslag skal dynamiske hensættelser fungere som en slags reserve. Reserven opbygges i gode tider til dækning af forventede tab – ud over IFRS-nedskrivninger/hensættelser – i lavkonjunkturen. Hensigten med implementering af dynamiske hensættelser er at sikre, at kreditinstitutter har reserver, der kan dække tab, som kan forekomme over en konjunkturcykel. Kommissionen foreslår således, at tilsynsmyndigheder beregner de forventede tab og hensættelser på forskellige aktivklasser ud fra historiske data over en konjunkturcykel. De af tilsynsmyndighederne beregnede parametre skal kreditinstitutterne anvende til beregning af reservens størrelse. Kommissionen forudsætter i sit forslag, at disse hensættelser vil blive accepteret under internationale regnskabsstandarder, og at de ligesom almindelige nedskrivninger skal regnes ind i resultatet. Den foreslåede model tager udgangspunkt i den såkaldte spanske model for dynamiske hensættelser, jf. boks 1.
Kommissionens forslag er genstand for debat både internationalt og nationalt, herunder diskuteres det, hvorvidt forslaget til dynamiske hensættelser vil påvirke regnskabsreglerne. En række tekniske spørgsmål i forbindelse med modellen er desuden fortsat uafklarede. Den spanske model er udviklet til den gældende hensættelsesmodel, der bygger på princippet om objektiv indikation, og det er derfor ikke helt klart, hvordan Kommissionens forslag hænger sammen med IASBs "expected loss model". Forslaget er derudover kendetegnet ved de samme svagheder som den spanske model, jf. boks 1. Kommissionens forslag lægger op til, at hensættelser beregnes på basis af erfaringer om udvikling i tab over en konjunkturcykel. Ingen konjunkturforløb er imidlertid ens, og uforudsigelige hændelser kan og vil ske. Uventede tab, der kan opstå som følge heraf, skal kreditinstitutterne ifølge Kommissionen sikre sig imod ved at opbygge tilstrækkelige kapitalreserver. Det gælder både tab, der er større end forventede på fx udlån, og fald i markedsværdien af aktiver, herunder aktiver, der værdiansættes til fair value, jf. næste afsnit.8 Værdiansættelse Fair value-metoden kan til forskel fra værdiansættelsesmetoder, som er baseret på historiske omkostninger, medvirke til procyklikalitet. Markedspriser varierer over den økonomiske cyklus. Stigning i markedspriserne i en højkonjunktur påvirker kreditinstitutternes resultat og kapi talforhold positivt og kan derfor give en tilskyndelse til udvidelse af aktiviteterne. Omvendt kan et fald i markedspriserne tilskynde til reduktion af aktiviteterne. Som den igangværende krise har vist, kan markedsværdierne falde meget kraftigt. Faldene har tendens til at være selvforstærkende, jf. boks 2.
Fair value-metoden har dog også mange fordele. Den bidrager således til mere retvisende og gennemskuelige regnskaber. G20-landene er på deres møde i april blevet enige om at bevare fair value. Samtidig blev G20-landene enige om, at der er behov for bl.a. reduktion i kompleksiteten af regnskabsstandarder9 samt forbedring af værdiansættelsesstandarder baseret på instrumenternes likviditet. Når markederne er illikvide, kan værdiansættelse være forbundet med stor usikkerhed. En mulig måde at adressere usikkerhed i værdiansættelse af instrumenter og hjælpe investorerne i deres vurdering af risici i forbindelse med et finansielt instrument er skærpelse af offentliggørelseskravene. IASB har derfor foreslået styrkelse af kravene omkring offentliggørelse af antagelser og modeller anvendt ved værdiansættelse samt i visse tilfælde krav til oplysninger omkring, hvordan værdiansættelsesmetoden påvirker indtjeningen.10 En anden måde at adressere usikkerhed omkring værdiansættelse af finansielle instrumenter er gennem etablering af såkaldte værdiansættelsesreserver.11 Financial Stability Board, FSB, har anbefalet, at det vurderes, om der er mulighed for implementering af værdiansættelsesreserver, når finansielle instrumenter er illikvide og værdiansættelse er baseret på data, der er svære at verificere.12 Når der er usikkerhed omkring stigningen i værdien af aktiver, vil værditilvæksten ikke blive indtægtsført, men sættes til side som reserve. KapitalkravI kølvandet på finanskrisen er der på kapitalområdet iværksat flere tiltag til at styrke kreditinstitutternes kapitalforhold og modvirke procyklikalitet. Opbygning af mere solide kapitalreserver er blandt de centrale initiativer. Institutterne skal i gode tider opbygge reserver på en sådan måde, at der også er tilstrækkelig kapital, når økonomien gennemløber en lavkonjunktur. Gældende kapitaldækningsregler, Basel II På kapitaldækningsområdet følger Danmark ligesom andre EU-lande Basel II-reglerne, som er indarbejdet i EUs kapitaldækningsregler. I Dan mark påbegyndtes implementering af reglerne i 2007, hvor reglerne er stattede Basel I. Med de nye kapitaldækningsregler er der blevet introduceret et regelsæt, der i langt højere grad end tidligere er institutspecifikt. Under Basel II har kreditinstitutterne mulighed for at vælge mellem forskellige metoder for opgørelse af kapitalkrav, og kapitalkravet afspejler i vidt omfang de risici, som hvert enkelt institut påtager sig. Allerede i forbindelse med udarbejdelsen af Basel II var der opmærksomhed på, at den risikobaserede tilgang til kapitalkrav kunne virke procyklisk. Der blev derfor i forbindelse med implementeringen af de nye regler iværksat et analytisk arbejde til yderligere at afdække regelsættets procykliske effekter, ligesom der blev iværksat en løbende overvågning af udviklingen på dette område.13 Problemstillingen er med finanskrisen kommet mere i fokus. Regelsættets risikobaserede tilgang gør, at minimumskapitalkravet vil have tendens til at falde i opgangsperioder, hvor risikoen opfattes som begrænset. Det giver plads til, at kreditinstitutterne kan øge kreditgivningen. Omvendt vil kapitalkravet stige og kreditgivningen falde i nedgangsperioder, hvor risikoen opfattes som høj. Hermed kan kapitaldækningsreglerne få en forstærkende effekt på konjunkturudviklingen. Inden for rammerne af Basel II-regelsættet har kreditinstitutterne dog mulighed for at være mere konservative i deres vurdering af risici. Institutterne skal fx på basis af egne stresstest reservere mere kapital til dækning af risici. Tilsynsmyndigheder kan også inden for regelsættets rammer pålægge kreditinstitutterne ekstra kapitalkrav, hvis de vurderer, at den af instituttet beregnede kapital ikke er tilstrækkelig til at dække de risici, instituttet påtager sig. Overvejelser omkring, hvordan disse muligheder bedre udnyttes, indgår i det arbejde omkring procyklikalitet, der er i gang på kapitaldækningsområdet, jf. boks 3. Større kapitalreserver og bedre kvalitet af kapital
Spørgsmålet om konkret udformning af kapitalreserver er fortsat åbent. Både Europa-Kommissionen og Basel Committee on Banking Supervision, BCBS, ventes inden udgangen af 2009 at offentliggøre deres overvejelser og forslag omkring kapitaldækningsregler og procyklikalitet.15 I forbindelse med den finansielle krise er det ikke kun niveauet af kreditinstitutternes kapital, der er kommet i fokus. Krisen har i høj grad vist, at sammensætningen af kreditinstitutternes kapital også er væsentlig, når sektoren bliver presset. Krisen har afsløret mangel på kapital af høj kvalitet, fx aktiekapital, i dele af banksektoren.16 G20-landene blev derfor i april 2009 enige om, at der er behov for at styrke kreditinstitutternes kapitalgrundlag ikke alene ved større kapitalreserver, men også ved en bedre kvalitet af kapitalen. BCBS overvejer forskellige muligheder for styrkelse af kvaliteten af kreditinstitutternes kapital, men lægger især vægt på, at almindelig aktiekapital og reserver bør være den dominerende del af institutternes kernekapital. Andre tiltag for at modvirke procyklikalitetUd over det ovenfor beskrevne, er der foreslået en række andre tiltag til modvirkning af procyklikalitet. Der er således enighed om at indføre begrænsninger på den udvidelse af kreditinstitutternes balancer i forhold til deres kapital (gearing), som har kendetegnet både den globale og den danske finansielle sektor i årene op til krisens udbrud, jf. figur 4. Europa-Kommissionen ventes snart at komme med et forslag til implementering af en simpel gearingsratio. Dette mål ventes at kunne fungere som supplement til de øvrige kapitalkrav, enten som en indikator til brug for tilsynsmyndighedernes vurdering af holdbarheden af kreditinstitutternes udvidelser af aktiviteter eller i form af et bindende krav.
Af andre forhold, der kan medvirke til procyklikalitet, kan nævnes aflønningspraksis i finanssektoren. Aflønningen af ledelse og medarbejdere har i nogle kreditinstitutter fokuseret overdrevent på performance på kort sigt. Aflønningen har desuden i mange tilfælde været uafhængig af de risici, der blev taget. Aflønningsformerne gav derfor incitamenter til udvidelse af kreditinstitutternes aktiviteter bl.a. på de finansielle mar keder, hvor store kortsigtede gevinster kunne opnås ved at påtage sig store risici. I sin henstilling fra april 2009 anbefaler Europa-Kommissionen, at aflønningsincitamenter tilpasses virksomhedens rentabilitet på langt sigt, og at resultatkriterier risikojusteres.17 Kommissionen har desuden foreslået bindende forpligtelser for kreditinstitutter til at have en aflønningspolitik, der understøtter effektiv risikostyring. Ifølge forslaget skal tilsynsmyndighederne kunne pålægge finansielle og ikke-finansielle sanktioner i tilfælde af, at et kreditinstituts aflønningspolitik ikke er konsistent med effektiv risikostyring. Myndighederne kan bl.a. pålægge kreditinstitutter ekstra kapitalkrav.18 AfrundingI kølvandet på den finansielle krise er der lanceret en række initiativer med det formål at reducere den finansielle sektors procyklikalitet. Større hensættelser og opbygning af større kapitalbuffere i gode tider har en central plads blandt tiltagene. Arbejdet på de enkelte områder er i forskellige faser. På hensættelsesområdet er løsningsmodellerne begyndt at tegne sig, selv om der fortsat er en del usikkerhed om, hvordan Europa-Kommissionens forslag omkring dynamiske hensættelser hænger sammen med IASBs "expected loss model". Spørgsmålet om udformning af reglerne vedrørende kapitalkrav er derimod fortsat åbent, og konkrete forslag ventes i de kommende måneder. Udviklingen har vist, at der er behov for både større hensættelser og større kapitalstødpuder. Samtidig lægges der vægt på, at ændringer i reglerne implementeres på en måde, så transparensen i kreditinstitutternes regnskaber bevares. Hensigten med initiativerne er ikke at løse den nuværende krise, men at øge sektorens robusthed over for fremtidige chok og dæmpe kreditinstitutters tendens til at forstærke konjunkturudsving i fremtiden. Initiativerne har sammen med krisen selv sandsynligvis allerede haft en effekt på institutternes adfærd. Hertil kommer, at mange institutter har modtaget statslige kapitalindskud. Der er med andre ord tid til at overveje løsningsmodellerne grundigt. LitteraturlisteAndersen, Jens Verner, Hanne Lyngesen og Erik Haller Pedersen (1999), Kreditgivning under to højkonjunkturer, Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 2. kvartal. Andritzky Jochen, John Kiff, Laura Kodres, Pamela Madrid, Andrea Maechler, Aditya Narain, Noel Sacasa, og Jodi Scarlata (2009), Policies to Mitigate Procyclicality, IMF, Staff position note, maj. Berger, Allen og Gregory F. Udell (2003), Institutional memory hypothesis and the procyclicality of bank lending behaviour, Finance and Economics Discussion Series, nr. 2, Board of Governors of the Federal Reserve System. Borio, Claudio, Craig Furifine og Philip Lowe (2001), Procyclicality of the financial system and financial stability: issues and policy options, BIS Paper, nr. 1, marts. Committee of European Banking Supervisors (2009), Position paper on countercyclical capital buffers, juli. EFC (2009), Final Report of the EFC Working Group on procyclicality to the EFC/Ecofin, Working Group on Procyclicality, juni. Europa-Kommissionen (2009a), Possible further changes to the capital requirements directive, juli. Europa-Kommissionen (2009b), Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directives 2006/48/EC and 2006/49/EC as regards capital requirements for the trading book and for re-securitisations, and the supervisory review of remuneration policies, juli. Europa-Kommissionen (2009c), Recommendation on remuneration policies in the financial services sector, april. Financial Stability Board (2009), Report of the Financial Stability Forum on addressing procyclicality in the financial system, april. FSA (2009), The Turner review, A regulatory response to the global banking crisis, marts. IASB (2009a), Fair value measurement, Exposure Draft ED/2009/5, maj. IASB (2009b), Financial Instruments: Classification and Measurement, Exposure Draft ED/2009/7, juli. Joint FSF-BCBS Working Group on Bank Capital Issues (2009), Reducing procyclicality arising form the bank capital framework. The High-Level Group on Financial Supervision in the EU (2009), Chaired by Jacques de Larosière, Report, 25. februar. 1 Se Andersen mfl. (1999). 2 Se Joint FSF-BCBS Working Group on Bank Capital Issues (2009) samt Berger og Gregory (2003). 3 Jf. bl.a. Andritzky mfl. (2009) og Financial Stability Board (2009). 4 Borio mfl. (2001). 5 For nærmere information henvises til IASB, Request for information: ("Expected Loss Model") Impairment of Financial Assets: Expected Cash Flow Approach, juni 2009. 6 Dynamiske hensættelser er også foreslået af The High-Level Group on Financial Supervision in the EU (The de Larosière Group) (2009). 7 For nærmere information henvises til Europa-Kommissionen (2009a). 8 Alle balanceposter er omfattet af Europa-Kommissionens forslag om dynamiske hensættelser på nær aktiver i handelsbeholdning. 9 IASB (2009b). 10 IASB (2009a). 11 EFC (2009). 12 Financial Stability Board (2009). 13 Jf. bl.a. artikel 156 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/48/EF af 14. juni 2006. 14 USA ventes at implementere Basel II-kapitalkrav I 2010. 15 BCBS, Comprehensive response to the global banking crisis, pressemeddelelse, september 2009. 16 For en illustration af betydningen af sammensætningen af bankernes kapital se boks 17 i Danmarks Nationalbank, Finansiel stabilitet, 1. halvår 2009. 17 Europa-Kommissionen (2009c). 18 Europa-Kommissionen (2009b). |
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||