Forside -  Indhold -  Top/Bund -  Forrige/ Næste

"Kvartalsoversigt 4. kvartal 2000"

IMFs kvoter

Thomas Enevoldsen, Internationalt Kontor

Indledning

Siden oprettelsen af Den Internationale Valutafond, IMF, i 1944 er medlemslandenes kapitalindskud, de såkaldte kvoter, blevet fastlagt og opdateret med udgangspunkt i stort set uændrede beregningsmetoder. Den internationale økonomiske og finansielle udvikling siden da har været præget af store forandringer med øget økonomisk integration, forbedret adgang til kapitalmarkederne, voksende kapitalbevægelser og en stigende betydning af de nye vækstøkonomier (emerging markets). De enkelte landes relative betydning i verdensøkonomien er herved blevet ændret betydeligt uden tilsvarende ændringer i kvoterne. Fx har Korea i 2000 en mindre kvote end Danmark på trods af et tredobbelt bruttonationalprodukt. Disse ændringer i landenes betydning har givet anledning til overvejelser om en ny beregningsmetode, som bedre afspejler ændringerne i landenes økonomiske betydning. IMF gav i 1999 en ekstern arbejdsgruppe mandat til at vurdere kvoteformlerne. I denne artikel kommenteres arbejdsgruppens rapport, der blev offentliggjort i september 2000^[1].

Kvoters formål

Ifølge Valutafondens bestemmelser skal hvert medlemsland foretage et kapitalindskud i fonden, også kaldet landets kvote. Et medlemslands kvote tjener følgende forskellige formål.

Kapitalindskud (finansiering). For det første fastlægger kvoten et lands bidrag til fondens finansiering. Et medlemsland indskyder kapital svarende til kvoten. Kapitalindskuddet består typisk af op til 25 pct. i reservevalutaer og resten i egen national valuta. Som reservevalutaer regnes valutaer fra lande med en tilstrækkelig stærk betalingsbalanceposition til at finansiere IMFs långivning (US dollar, euro, yen m.fl.) samt SDR^[2]. Det er indskuddene af reservevaluta, der primært finansierer fondens udlån. Det er helt overvejende industrilandene, der bidrager til fondens finansiering.

Trækningsadgang (långivning). For det andet fastlægger kvoten grænsen for et lands adgang til træk på IMF. Normalt er den årlige grænse 100 pct. af et lands kvote op til en samlet overgrænse på 300 pct. Over de seneste år har det dog givet problemer, fordi man i en række tilfælde har måttet overskride lånegrænserne væsentligt, fordi en række landes kvoter var klart mindre end behovet for låntagning fra IMF. Fondens udlån til Mexico i 1995 og til Thailand og Korea i 1997-98 er eksempler på, at fonden har afveget fra de generelle lånegrænseregler og ydet mere støtte, end disse regler umiddelbart gav mulighed for^[3].

Indflydelse. For det tredje fastlægger kvoten et lands stemmevægt i IMFs besluttende organer og dermed landets indflydelse i fonden. Beslutninger i IMF vedtages enten med simpelt flertal eller med kvalificerede flertal på 70 eller 85 pct. alt afhængig af det emne, der stemmes om. Blot 15 pct. af stemmerne kan således udgøre et blokerende mindretal (USA kan med en stemmevægt på ca. 18 pct. blokere beslutninger som fx kvoteændringer, salg af fondens guld og udstedelse af SDR-aktiver).

Ved fastlæggelsen af kvoten for et land skal der således afvejes en række forhold mod hinanden, nemlig landets evne til at stille resurser til rådighed for fonden, dets potentielle behov for lån samt dets relative betydning i verdensøkonomien. Landene vil typisk være interesserede i at opnå så stor en kvote som muligt, men ud fra forskellige bevæggrunde. Interessen i en stor kvote skyldes for udviklingslandene overvejende et ønske om at opnå bedre lånemuligheder, mens det for industrilandene hænger sammen med ønsket om større indflydelse.

Endeligt skal det nævnes, at fastlæggelsen af kvoterne i Valutafonden har betydning for landenes kvoter i Verdensbanken, således at kvoten også fastlægger landenes bidrag til denne organisation.

Udviklingen i kvoterne siden fondens grundlæggelse

Fondens artikler angiver ikke, hvordan kvoterne skal fastlægges. I praksis er fastlæggelsen af kvoterne et resultat af politiske forhandlinger. Eksempelvis har Storbritanniens og Frankrigs kvote siden 1992 været nøjagtigt lige store, og det samme gjaldt længe for Japan og Tyskland, uden det har kunnet begrundes i objektive økonomiske kriterier.

Selv om kvotefastlæggelsen især for de toneangivende lande først og fremmest er resultatet af en politisk forhandling, har kvotedrøftelserne især for de mindre lande taget sit udgangspunkt i økonomiske kriterier. Formlen, som de oprindelige medlemmer brugte tilbage i 1940'erne som udgangspunkt for forhandlingen om kvoternes størrelse, blev kendt som Bretton Woods-formlen. Ved optagelsen af nye lande forhandles landets kvote i fondens bestyrelse med udgangspunkt i, hvad kvoteformlen ville tilsige og den typiske størrelse af kvoter for sammenlignelige lande.

Bretton Woods-formlen er en simpel ligning, der beregner et lands kvote ud fra dets bruttonationalprodukt (BNP), valutareserver, import, eksport og udsving i eksporten, jf. boks 1. Valget af disse økonomiske variabler skal ses som et kompromis mellem de forskellige formål, som kvoterne skal tjene. Et lands BNP og valutareserver blev anset for gode indikatorer for dets evne til at stille finansielle midler til rådighed for fonden samt for dets betydning i det internationale finansielle system. Størrelsen og udsvingene af medlemslandets handel med omverdenen – dets økonomiske åbenhed – blev valgt som udtryk for dets potentielle behov for lån fra IMF.

Boks 1 Udviklingen i IMFs kvoteformler

I 1960'erne udbyggede man den simple formel med flere formler med forskellige vægtninger af de samme økonomiske variabler med henblik på at tilpasse sig udviklingen i verdensøkonomien og tilgangen af nye medlemslande. Siden 1960'erne er formlernes grundlæggende struktur bevaret uændret, men i 1982-83 blev formlerne dog lettere modificeret.

Hvert femte år undersøger man, om fondens kvoter har en passende størrelse i relation til den generelle økonomiske udvikling. Der bliver herefter taget stilling til, om der er behov for kvoteændringer, typisk i form af forhøjelser. Ved disse generelle kvoteforhøjelser er hovedparten af tildelingen af forhøjede kvoter normalt sket som en proportional opskrivning af de eksisterende kvoter. Kun en mindre andel er blevet tildelt efter egentlig politisk forhandling med udgangspunkt i kvoteformlerne. Denne andel kaldes ofte det selektive element af kvoteforhøjelsen. Historisk har det selektive element ved revisionerne i gennemsnit udgjort omkring 30 pct. At det kun er en mindre andel af kvoteforhøjelserne, der tildeles efter formlerne, betyder, at landenes faktiske kvoter kan afvige betydeligt fra, hvad formlerne tilsiger. Da de økonomiske variabler, der indgår i formlerne, løbende udvikler sig, har der været en tendens til, at udviklingen i verdensøkonomien ikke er blevet afspejlet i tilstrækkeligt omfang i landenes faktiske kvoter.

Der ligger flere forhold bag den begrænsede betydning af kvoteformlerne og den deraf følgende manglende tilpasning af medlemslandenes relative kvotestørrelser til de formelberegnede.

• Selv om drøftelserne ved alle kvoterevisionerne tager udgangspunkt i kvoteformlerne, har det i vid udstrækning været politiske overvejelser, der har afgjort resultatet. Det skal bl.a. ses på baggrund af, at en generel kvoterevision kræver 85 pct. af stemmerne for at blive godkendt og derfor fordrer bred tilslutning.
• Medlemslandene vil typisk søge at undgå et fald i deres kvoteandel, da kvoteandelen fastlægger landets stemmeandel i fondens besluttende organer.
• Udviklingslandenes kvoteandele overstiger typisk de formelberegnede andele, og omvendt for de industrialiserede lande. En stigende betydning af det selektive element ved kvoterevisionerne vil derfor møde modstand fra udviklingslandene.
• Intet land kan få sin absolutte kvote nedsat, medmindre det selv accepterer det.

Udover de generelle revisioner giver fondens artikler mulighed for, når særlige forhold foreligger, at beslutte, at et land kan få ændret sin kvote. Kina har anmodet om ekstraordinært at få forhøjet sin kvote, bl.a. begrundet i, at Hong Kong er blevet en del af Kina.

Da fonden i 1946 blev operationel, var 45 lande medlemmer. Siden har stort set alle lande opnået medlemskab, og i dag har fonden 182 medlemslande. Alle industrilande havde opnået medlemskab i 1960, bortset fra Schweiz, som blev medlem i 1992. Siden 1960'ernes begyndelse kom udvidelsen af medlemskredsen overvejende fra lande, der nyligt var blevet selvstændige, og siden 1980'erne fra de tidligere planøkonomier.

USAs dominerende kvoteandel ved fondens grundlæggelse på 35 pct. afspejlede udover landets økonomiske vægt også landets daværende unikke position som eneste udsteder af en bredt internationalt accepteret reservevaluta. Udviklingen med nye medlemslande og en stigende betydning af de nye vækstøkonomier (emerging markets) har medført en halvering af den amerikanske kvoteandel til de nuværende 18 pct., jf. figur 1. Den europæiske andel har igennem fondens levetid været stort set uændret omkring 35 pct. Den stabile europæiske kvoteandel kan helt overvejende tilskrives, at en række af de nye medlemslande kom fra Europa. De 12 oprindelige europæiske medlemslandes kvoteandel er i dag reduceret til 22 pct.

Figur 1 Udvalgte landegruppers andel af IMFs samlede kvote siden 1948

Den internationale økonomiske og finansielle udvikling

Siden IMFs oprettelse har verdensøkonomien og det internationale finansielle system undergået væsentlige forandringer på en række punkter af betydning for IMFs rolle som international långiver.

Sammenbruddet i starten af 1970'erne af Bretton Woods-fastkurssamarbejdet og overgangen til frit flydende valutakurser skabte forventninger om mindre behov for långivning fra IMF i takt med, at uholdbare betalingsbalanceunderskud i højere grad ville blive korrigeret via ændringer i valutakurserne. I praksis var overgangen til flydende kurser dog ikke nogen patentløsning mod uholdbare betalingsbalanceunderskud, og IMFs resurser forblev til rådighed for medlemslande, der ikke kunne finde anden finansiering af underskud.

Den økonomiske integration af landene gennem øget åbenhed over for både handel og kapitalbevægelser har medvirket til betydelig velstandsfremgang i mange lande, men også til øget sårbarhed over for ændringer i de økonomiske og finansielle forhold. Dette har stillet nye krav til IMFs långivning. Betydningen af emerging markets lande er vokset, ikke blot som modtagere af lån fra IMF, men også som bidragsydere. En række emerging markets lande er blevet optaget som nye medlemmer i IMF som kreditorer og har således medvirket til at forbedre fondens likviditet.

Det er i lyset af denne udvikling, at debatten har kredset om muligheden for, at det hidtil anvendte system til fastlæggelse af medlemslandenes kvoter skulle revideres grundlæggende.

Cooper-rapporten

Udviklingen med en stigende relativ betydning af emerging markets lande i verdensøkonomien og en tilsvarende mindre betydning af de vestlige økonomier har givet anledning til pres fra især amerikansk og asiatisk side for en omfordeling af kvoterne. En ny kvoteformel blev set som instrumentet til på længere sigt at opnå denne omfordeling.

Med henblik på at stille forslag om en ny kvoteformel fik en ekstern arbejdsgruppe ledet af professor Richard N. Cooper, USA, i juni 1999 mandat fra fondens bestyrelse til at vurdere kvoteformlerne^[4]. I september 2000 blev den såkaldte Cooper-rapport færdiggjort. Hovedanbefalingen, jf. boks 2, er en helt ny og simplere formel med blot to økonomiske variabler, hvor den ene (BNP) indikerer et lands finansielle bidragsevne, og den anden indikerer landets potentielle støttebehov (målt ved udsvingene i valutaindtægterne).

Boks 2 Cooper-gruppens hovedanbefaling

Indikatorer for medlemslandes bidragsevne
Der er bred opbakning i arbejdsgruppen til at benytte BNP som den mest centrale økonomiske variabler til at vurdere et lands bidragsevne. Der er imidlertid uenighed om, hvordan der skal konverteres fra national valuta til Valutafondens regningsenhed, SDR. En række udviklingslande ønsker en købekraftskonvertering. Ønsket om at anvende købekraftspariteter begrundes i, at markedskurser systematisk undervurderer værdien af bl.a. udviklingslandenes produktion. Flertallet i arbejdsgruppen afviser dette med, at et højt BNP vurderet ved købekraftspariteter ikke er udtryk for en tilsvarende høj evne til at bidrage med resurser til IMF. Her er markedskurserne det relevante udtryk.

Arbejdsgruppen lægger i sin anbefaling vægt på, at fondens kreditorer, typisk industrilandene, bevarer et flertal af stemmer i fondens bestyrelse, så kreditorlandene ikke føler, at de mister grebet om de resurser, de stiller til rådighed for fondens udlån. Derfor foreslås en dobbelt så stor vægtning af et lands finansielle bidragsevne (BNP) som af dets potentielle støttebehov (målt ved udsvingene i valutaindtægterne). Den konkrete vægtning kan naturligvis ikke begrundes med anvendelse af objektive kriterier, men Cooper-gruppens udgangspunkt har været, at der skal være en passende balance mellem fondens kreditor- og debitorlande.

Sammenlignet med de gamle formler har arbejdsgruppen fravalgt valutareserven som mål for et lands bidragsevne. Argumentet er, at valutareservens størrelse har mistet sin betydning som indikator for et lands evne til at stille hård valuta til rådighed for fonden i takt med den forbedrede adgang til at optage lån via kapitalmarkederne. Ifølge argumentet er det væsentlige et lands potentielle adgang til valuta via kapitalmarkederne. Adgangen til valuta via kapitalmarkederne er ganske vist forbedret, men det har ofte vist sig, at denne finansieringskilde tørrer ud, når behovet for valuta er mest udtalt.

Indikatorer for medlemslandes lånebehov
Arbejdsgruppen anbefaler at medtage en behovsrelateret variabel i kvoteformlen, nemlig udsvingene i valutaindtægterne. Lande med store udsving i valutaindtægter ville hermed få en højere kvote og dermed større adgang til at låne i fonden, da lånegrænser udtrykkes som låneadgang i forhold til landets kvote. Med henblik på at tage højde for kapitalbevægelsernes voksende betydning for landenes eksterne finansiering foreslås det, at de langsigtede nettokapitalbevægelser medregnes til valutaindtægterne.

Inddragelsen af en behovsrelateret variabel i kvoteformlen er ikke et nyt påfund: I de eksisterende Bretton Woods-formler indgår en sådan variabel, nemlig udsvingene i eksporten. Forslaget om at medregne udsving i landenes kapitalbevægelser i kvoteformlen har imidlertid den uheldige effekt at "præmiere" lande, der har ført en meget skiftende politik med snart store udadgående snart store indadgående kapitalbevægelser. Sådanne lande vil efter forslaget få større stemmevægt og større låneadgang. Det danske synspunkt har været, at IMFs kvoteformler ikke bør give større indflydelse til lande, der har ført en ustabil politik, der så igen har ført til større variabilitet i dets betalingssamkvem med omverdenen.

Det har været foreslået at lade befolkningens størrelse indgå som bestemmende faktor ved fastlæggelsen af kvoterne. Et flertal i Cooper-gruppen gik imidlertid ind for at udelade denne variabel.

En alternativ løsning til Cooper-gruppens forslag kunne være, at lande med ekstraordinære lånebehov tilgodeses ved, at de generelle regler for lånegrænser udvides. Udviklingslandenes ønske om at bevare indflydelse i IMF, og måske endda forøge den, kan tilgodeses ved, at man hæver antallet af såkaldte "basic votes" (det antal stemmer hvert land får tildelt uafhængigt af størrelsen af deres kvote. Dette kræver ganske vist en vanskelig ændring af fondens artikler, modsat hvad der er tilfældet for ændring af kvoteformler).

Illustration af Cooper-rapportens potentielle betydning for kvoterne
IMFs foreløbige og helt illustrative beregninger viser, jf. tabel 1, at vinderne med den nye formel ville blive betydende industrilande som USA og Japan samt store emerging markets lande som Mexico og Brasilien. Taberne ville især blive de små industrilande i Europa (herunder Danmark) samt små udviklingslande.

Tabel 1 Skøn over kvoteændring ifølge Cooper-rapportens forslag

Pct.	Cooper- rapporten (1)	Nuværende kvote (2)	Nuværende beregnet kvote (3)	1 minus 2	1 minus 3
Landegruppe
USA	22,5	17,5	17,3	4,9	5,2
Europa1	31,3	32,8	39,7	-1,6	-8,4
Japan	13,2	6,3	10,2	6,9	3,0
Øvrige industrilande2	4,3	5,0	4,7	-0,6	-0,4
Emerging markets3	12,6	16,0	11,6	-3,4	1,0
Øvrige	16,1	22,4	16,5	-6,3	-0,4
IMF	100	100	100	0	0

Anm.:	Beregningerne er foretaget på data for 11. kvoterevision, og således ikke på datasættet for den kommende 12. kvoterevision. Beregningerne medtager herudover ikke Cooper-rapportens forslag om at inkludere variabiliteten af landenes nettokapitalbevægelser og skal derfor opfattes som illustrative.
Kilde:	IMF, Staff commentary on the external review of the quota formula, 6. juni 2000.
1	EU15, Norge, Schweiz, Island og San Marino.
2	Canada, Australien og New Zealand.
3	Argentina, Brasilien, Kina, Indien, Mexico, Rusland, Saudi Arabien, Sydafrika, Sydkorea og Tyrkiet.

Afsluttende bemærkninger

Kvotedrøftelserne har kun taget sin begyndelse og en række relaterede problemstillinger må formodes at blive inddraget i diskussionen, bl.a. spørgsmålet om strukturen og sammensætningen af fondens besluttende organer. Fondens bestyrelse er sammensat af 24 bestyrelsesmedlemmer, hvoraf de fem største lande hver udpeger én, mens de øvrige 177 medlemslande er organiseret i valgkredse, som vælger de øvrige 19 bestyrelsesmedlemmer.

I relation til kvoteformelspørgsmålet er problemstillingen omkring repræsentationen af de vesteuropæiske lande i fondens bestyrelse rejst. I øjeblikket er otte af de 24 bestyrelsesmedlemmer fra Vesteuropa^[5]. Der argumenteres for, at de vesteuropæiske lande skal repræsenteres samlet af ét bestyrelsesmedlem. Det vil ikke i sig selv ændre på de enkelte landes stemmeandele. På sigt kan euroen dog føre til pres for, at eurolandenes interne handel ikke længere skal indgå ved kvoteberegningen. Det vil medføre en mindre beregnet kvote og derved kunne føre til en reduceret kvote- og stemmeandel for eurolandene. En samlet repræsentation i fondens bestyrelse af de vesteuropæiske lande vil selvsagt give mulighed for øget repræsentation af de øvrige verdensdele.

Ved fremlæggelsen i IMF fik Cooper-rapporten en forbeholden modtagelse. Rapportens anbefaling fik ikke stærk støtte, men blev snarere set som én blandt mange muligheder. Kvotediskussionen har således kun taget sin begyndelse, og det må forventes at ville tage lang tid, før den udmønter sig i konkrete ændringer.

Det skyldes bl.a., at en omfordeling af de relative kvotestørrelser i praksis kun gennemføres ved en generel forhøjelse af alle kvoter. Fondens likviditet er p.t. god, fordi nyudlånene falder kraftigt, og der er store tilbagebetalinger på tidligere lån. Der synes således ikke i de nærmest kommende år at være behov for en generel kvoteforhøjelse. Hertil kommer, at en ændring af kvoterne skal gennemføres med 85 pct. flertal. En forhøjelse af kvoterne vil kunne møde modstand fra den amerikanske kongres, der i de senere år har været meget modvillig over for at øge den amerikanske finansiering af fondens udlån.

Fodnoter

[1] Richard N. Cooper m.fl., Report to the IMF Executive Board of the Quota Formula Review Group, IMF, Washington, september 2000.

[2] Special Drawing Rights (SDR) er en international reserveenhed skabt af IMF som supplement til eksisterende reserver. Den var oprindeligt værdisat i guld (svarende til 1 dollar), men siden 1974 har værdien af SDR været fastlagt ud fra en kurv af hovedvalutaer. Den gennemsnitlige værdi af SDR i 1999 var 1,37 dollar.

[3] Denne udvikling har ført til etableringen af to nye finansieringsinstrumenter, der ikke er omfattet af den kvotebestemte trækningsadgang: I 1997 og 1999 etablerede IMF de supplerende lånefaciliteter "Supplemental Reserve Facility" (SRF) og "Contingent Credit Line" (CCL).

[4] Arbejdsgruppen Quota Formula Review Group (QFRG) bestod af Richard N. Cooper (USA), Joseph L. S. Abbey (Ghana), Montek Singh Ahluwalia (Indien), Muhammad S. Al-Jasser (Saudi Arabien), Horst Siebert (Tyskland), György Suranyi (Ungarn), Makoto Utsumi (Japan) og Roberto Zahler (Chile).

[5] Hertil kommer bestyrelsesmedlemmet for den spansk-latinamerikanske valgkreds, som skiftevis udpeges af Spanien og Mexico.

Forside -  Indhold -  Top/Bund -  Forrige/ Næste

Version 1.0 November 2000 Nationalbanken.
Udgivet af Danmarks Nationalbank November 2000, http://www.nationalbanken.dk