Mangel på arbejdskraft øger behovet for stram økonomisk politik i Grønland

Grønland har haft fremgang i produktion og beskæftigelse siden 2015, og den gunstige økonomiske udvikling hænger tæt sammen med en række gode år i fiskeriet. I de senere år har aktiviteten knyttet til anlæg af nye lufthavne i Nuuk og Ilulissat og anden infrastruktur også bidraget til den økonomiske fremgang. Højkonjunkturen forventes at fortsætte i 2023 og 2024, hvor økonomien ventes at vokse med respektive cirka 2 pct. og 1 pct. Det er vurderingen i Grønlands Økonomiske Råds rapport fra september 2023.

Inflationen er fortsat beskeden som følge af Grønlands særlige infrastruktur på energiområdet. I juli 2023 steg forbrugerpriserne med 2,5 pct. i forhold til året før, hvor særligt bolig og fødevarer bidrog til højere forbrugerpriser. I 2020 blev der indgået prissikringsaftaler på olieprodukter, som gælder til udgangen af 2023. Aftalerne har i høj grad været med til at dæmpe effekterne af de stigende energipriser for de grønlandske forbrugere. En ny prissikringsaftale på olie gældende fra 2024 vil indebære højere energipriser, og inflationen forventes derfor at stige i 2024. Med en stor import vil de højere globale priser på olieprodukter og forbrugsvarer på længere sigt slå igennem i de grønske forbrugerpriser.

Eksporten af fisk og skaldyr er rekordhøj

Vareeksporten består altovervejende af fisk og skaldyr i forskellige grader af forarbejdning. De vigtigste arter i eksporten er rejer, hellefisk og torsk, men der eksporteres også fiskeprodukter af krabber, lodde og makrel. En gunstig udvikling i fangstmængder og fiskepriser har medført stigende eksport, som nåede 5,2 mia. kr. i 2022. Det er den højeste eksportværdi af fisk og skaldyr på et enkelt år, og den gunstige udvikling er fortsat ind i 2023, se figur 2.

Prisen på fisk og skaldyr har udviklet sig gunstigt. Den gennemsnitlige kilopris for rejer og hellefisk var i 1. kvartal 2023 mellem 10 og 15 pct. højere end året før. Prisen på torsk steg meget voldsomt i 2022, men det er ikke usædvanligt med store udsving i fiskepriser. Gunstige fiskepriser betyder høje eksportpriser, som styrker bytteforholdet i udenrigshandelen og øger købekraften i samfundet.

Fangsterne i grønlandsk farvand er også steget gennem en årrække. Rejefangsten er steget syv år i træk, og kvoterne for dette økonomisk vigtige fiskeri afspejler den biologiske rådgivning, og fiskeriet er bl.a. derfor MSC-certificeret som bæredygtigt. Det samme gælder for det havgående fiskeri efter hellefisk.

Andre dele af fiskeriet reguleres til gengæld problematisk. Det drejer sig særligt om det kystnære fiskeri efter hellefisk og torsk, hvor fangstmængderne i en årrække langt har oversteget den biologiske rådgivning. Fiskerikommissionen anbefalede i 2021 en række konkrete initiativer for et mere bæredygtigt fiskeri og et større afkast til samfundet af ressourcen. I forvaltningen af fiskeressourcerne fremhævede kommissionen vigtigheden af at sikre, at fiskeren har sin fangstrettighed til kvoten alene, at rettighedens varighed er kendt, og at fiskeren har ret til at overdrage eller sælge rettigheden. En ny fiskerilov, der er baseret på anbefalingerne, er vigtigt for langsigtet at styrke erhvervet.

Store anlægsinvesteringer og stigende erhvervsudlån

Kalaallit Airport A/S er i anlægsfasen med de tre nye lufthavne i Nuuk, Ilulissat og Qaqortoq. Noget af den nye landingsbane i Nuuk blev taget i brug i år, og terminalbygningerne er ved at blive færdigprojekteret, så lufthavnen kan stå færdig i 2024. Anlæggelsen af lufthavnen i Ilulissat blev påbegyndt i efteråret 2020, men blev forsinket af bl.a. pandemien, og forventes at stå færdig i 2025. Den regionale lufthavn i Qaqortoq forventes færdig i 2026.

Med de tre nye lufthavne vil der samlet set være investeret knap 5 mia. kr. i ny infrastruktur. Der investeres desuden 500 mio. kr. i to moderne affaldsforbrændingsanlæg i Nuuk og Sisimiut, som forventes at kunne tages i brug i 2024 og 2025. Det er samtidig vedtaget at udvide vandkraftværker til forsyning af Nuuk samt Qasigiannguit og Aasiaat til samlet set 3,5 mia. kr. Det er endnu ikke besluttet, hvornår disse nye anlægsprojekter skal gå i gang.

Aktiviteten inden for bygge- og anlægsområdet er derfor meget høj og stimuleres yderligere af omfattende bolig- og ejendomsbyggeri, særligt i Nuuk og de større byer. Det ses bl.a. i høj udlånsvækst til erhverv, der også omfatter udlån til nye andelsforeninger og anden fast ejendom, se figur 3. Bolig-finansieringen via danske realkreditinstitutter sker i altovervejende grad med fastforrentede lån med afdrag. Den moderate vækst i realkreditudlån siden 2022 kan hænge sammen med, at boligejere har valgt at reducere restgælden ved at omlægge deres lån i forbindelse med de stigende realkreditrenter, se figur 4.

Boligmarkedet i Grønland er kraftigt reguleret og præget af omfattende offentlig støtte, som er med til at stimulere efterspørgslen efter boliger. Kommunerne kan bl.a. på en række betingelser tilbyde boligfinansieringslån, som er rente- og afdragsfri i de første 20 år til nyopførte boliger. Der er samtidig mangel på egnede byggegrunde i de større byer, hvilket tilsammen presser priserne opad på boligmarkedet. Ordningen med offentlige lån til nyopførte boliger er under udfasning i Nuuk, hvor presset på boligmarkedet er meget stort.

Mangel på arbejdskraft og øget indvandring

Fremgangen mærkes i hele Grønland men stærkest i Nuuk og Nordgrønland, hvor presset på arbejdsmarkedet også er størst. I Syd- og Østgrønland er situationen en lidt anden. Her falder folketallet, og erhvervsmulighederne er mere begrænsede, bl.a. fordi fiskeriet er flyttet længere mod nord som følge af klimaforandringer. Ledigheden i Syd- og Østgrønland er noget højere end i resten af landet, og visse steder markant højere. I den største by på østkysten, Tasiilaq, var ledigheden på knap 15 pct. af arbejdsstyrken i 2021, mens den i Nuuk var 2,5 pct. og under 2 pct. i Ilulissat.

Ledigheden var 3,7 pct. af arbejdsstyrken i 2021, som er det seneste år med registerbaseret statistik for arbejdsmarkedet. Kommunerne registrerer hver måned antallet af personer, der henvender sig med arbejdsløshed som et problem. De kommunale optællinger viser, at ledigheden er faldet yderligere i 2022 og 2023. Fra januar til august 2023 blev 1.357 personer i gennemsnit registreret som arbejdssøgende, hvilket er ca. 150 personer færre end i samme periode 2022 og ca. 300 færre end i 2021, se figur 5.

En stigende rekruttering af udenlandske arbejdskraft vidner også om pres på arbejdsmarkedet. Fra 2018 til 2023 er ca. 1.000 udenlandske statsborgere i den erhvervsaktive alder flyttet til Grønland, især fra asiatiske lande, se figur 6. Det svarer til en forøgelse af arbejdsstyrken og beskæftigelsen med 3,5 pct. i det omfang, at de er kommet til Grønland for at arbejde. Den store rekruttering af fortrinsvis ufaglært arbejdskraft er et nyt fænomen.

Presset på arbejdsmarkedet skal ses i lyset af deltagelsen på arbejdsmarkedet, som er forholdsvis lav sammenlignet med andre lande. Omkring 80 pct. af befolkningen mellem 25 og 65 år deltager på arbejdsmarkedet, hvilket er lidt under OECD-gennemsnittet og en del under de nordiske lande, se figur 7. Der er tale om en strukturel forskel, som hænger sammen med uddannelse og kvalifikationer. Det er velkendt på tværs af lande, at der er en tæt sammenhæng mellem kvalifikationer og beskæftigelsesmuligheder. I Grønland har personer med uddannelse samme høje beskæftigelsesgrad som i de nordiske lande og OECD-landene. Personer med folkeskolen som uddannelsesbaggrund har betydeligt lavere tilknytning til arbejdsmarkedet, se figur 8. Uddannelsesniveauet er den vigtigste forklaring på, at beskæftigelsesgraden er lavere i Grønland end i andre lande. Over halvdelen af befolkningen mellem 25 og 64 år har folkeskolen som højeste uddannelsesniveau. Det er en betydelig større andel end i de nordiske lande.

Den gunstige økonomiske udvikling viser sig i den offentlige økonomi, hvor der i finanslovsforslaget for 2024 forventes overskud i 2023, 2024 og årene derefter. Finanslovsforslaget afspejler den grønlandske budgetlov, der har krav om, at der som minimum skal være balance mellem indtægter og udgifter over en 4-årig periode. Budgetloven fastlægger samtidig, at udgifterne til drift og anlæg højst kan vokse realt med 1 pct. i ét år og 2 pct. over en 4-årig periode. Budgetloven sætter dermed grænser for væksten i offentlige udgifter. I finanslovsforslaget er overskuddet på drifts- og anlægsbudgettet ca. 0,5 pct. af BNP i 2024 og ca. 1 pct. i 2025, hvilket er beskedent i en højkonjunktur. Den offentlige udgiftsvækst ligger samtidig tæt på budgetlovens grænse. Den aktuelle økonomiske situation med udbredt mangel på både faglært og ufaglært arbejdskraft taler for en stram økonomisk politik i disse år. Pengepolitikken er strammet, og de højere renter kan dæmpe de private investeringer fremadrettet. Hensynet til mest mulig lokal beskæftigelse taler også for, at der ikke igangsættes nye større anlægsarbejder, før de store lufthavne i Nuuk og Ilulissat er etableret. Lufthavnen i Nuuk forventes færdiggjort i 2024, og lufthavnen i Ilulissat i 2025.

Opbygning af gæld og risikoeksponering

Selvstyret har en nettoformue på lidt over 1 mia. kr., og stort set ingen bruttogæld. Det er et resultat af budgetpolitikken, der bl.a. har en relativt høj likviditet for landskassen som pejlemærke. For selvstyret, kommunerne og de offentligt ejede aktieselskaber under ét er den rentebærende nettogæld imidlertid steget til 4,4 mia. kr. i 2023 og forventes at vokse til 6,8 mia. kr. i 2026, se figur 9.

Opbygningen af gæld sker især som følge af infrastrukturinvesteringer i de selvstyreejede selskaber, bl.a. til at anlægge de nye lufthavne, og i kommunerne og deres selskaber. Selvstyret forventer bl.a. at skulle optage nye lån til at kunne udvide Buksefjordværket til energiforsyningen af Nuuk og etablere nyt vandkraftværk til energiforsyning af Aasiaat og Qasigiannguit.

Selvstyret ejer en række af de største selskaber i landet. Det drejer sig bl.a. om fiskerikoncernen Royal Greenland, dagligvarekoncernen KNI, flyselskabet Air Greenland, rederiet Royal Artic Line, teleselskabet Tusass og lufthavnsselskabet Kalaallit Airports. Hertil kommer selvstyrekontrollerede aktiviteter inden for energiforsyning i Nukissiorfiit og NunaGreen, som skal stå for den planlagte udvidelse af vandkraftværker til samlet set 3,5 mia. kr. De offentligt ejede selskaber har ofte eneansvaret for samfundskritiske opgaver, som ikke bare kan lukkes ned, hvis et selskab kommer i økonomisk uføre. Selvstyret vil være nødt til at holde gang i aktiviteterne, og med opbygningen af gæld i selskaberne og de stigende renter vokser risikoeksponeringen af landskassen derfor tilsvarende.

Efterslæb i vedligeholdelse af offentlige bygninger og anlæg

Gældssituationen skal ses i sammenhæng med, at der over en lang årrække er opbygget et betydeligt efterslæb i vedligeholdelsen af offentlige bygninger og installationer. Det gælder i forhold til boliger, forsyningsanlæg og infrastruktur, sygehusvæsenet, havne mv., hvor der samtidig er stigende krav til moderne standarder. Det vil kræve meget store investeringer over en årrække at fjerne efterslæbet. Det samlede vedligeholdelsesefterslæb er opgjort til ca. 7,6 mia. kr., hvor særligt de selvstyreejede lejeboliger og energi- og vandforsyningsområdet vejer tungt, se figur 10. Vurderingen af efterslæbet på de enkelte områder er ikke nødvendigvis gennemført på sammenlignelig måde. På nogle områder foreligger der detaljerede undersøgelser af investeringsbehovet, mens der på andre områder er tale om overslag. Efterslæbet på vedligeholdelse på uddannelses- og socialområdet er ikke opgjort.

Vedligeholdelse kan finansieres gennem brugerbetalinger eller skattebetalinger. Dilemmaet i det store efterslæb er, at der ikke har være hensat tilstrækkeligt til vedligeholdelse på vigtige områder, hvor brugerbetalingen allerede er udbredt, fx bolig- og energiområdet. Det drejer sig især om, at huslejen i mange offentlige lejeboliger har været fastsat så lavt, at boligforeningerne ikke har mulighed for at afholde de nødvendige udgifter til vedligeholdelse og modernisering.¹ Mange offentlige boliger er derfor i dag i en dårlig stand, og der er ikke midler til den renovering og fornyelse, som er i lejernes langsigtede interesse.

Holdbarhedsproblem og reformbehov

Den øgede risikoeksponering af de offentlige finanser og det store vedligeholdelsesefterslæb på offentlige bygninger og anlæg skal ses i sammenhæng med et mere langsigtet finanspolitisk holdbarhedsproblem. Der bliver betydeligt flere ældre over de kommende årtier, mens et faldende folketal trækker i retning af mindre arbejdsstyrke og beskæftigelse, se figur 11. Flere ældre betyder stigende pres på udgifter til sundhedsvæsen, ældrepleje, pensioner mv. De offentlige indtægter kan ikke følge med udgiftspresset, og de offentlige finanser er derfor ikke holdbare på længere sigt.

Det er udviklingen i statens tilskuddet til Grønland, der er årsag til den faldende tendens i indtægter som andel af BNP i de kommende årtier, se figur 12. Efter selvstyreloven bliver statens tilskud reguleret med dansk løn- og prisudvikling, og tilskuddet som andel af BNP bliver langsomt reduceret, da den grønlandske vækst i pris og lønninger i gennemsnit er højere end den danske vækst. I midten af 1990’erne udgjorde bloktilskuddet fx 35 pct. af grønlandsk BNP, og den andel er faldet til ca. 20 pct. i 2023 og ventes at falde yderligere. Ifølge Grønlands Økonomiske Råd vil de stigende udgifter og presset på indtægterne betyde, at der årligt mangler en finansiering på 1,3 mia. kr. (opgjort i 2021-niveau), hvis forløbet i de offentlige finanser skal være holdbart på længere sigt, se figur 12.

Holdbarhedsproblemet nødvendiggør politiske prioriteringer. Det er i finanslovsforslaget for 2024 annonceret, at der vil blive fremlagt en Holdbarheds- og vækstplan II senere på året. Sigtet er at begrænse udgiftsvæksten og gøre økonomien mere robust gennem øget aktivitet i den private sektor. Det skal bl.a. ske gennem en række reformspor vedrørende uddannelse, bæredygtig vækst og en flerstrenget økonomi, fremtidssikring af den offentlige sektor, reformer af skattesystemet, velfærdsydelser samt bolig- og ældreområdet.

Analysen består af en dansk, grønlandsk og engelsk version. I tilfælde af tvivl om oversættelsens korrekthed gælder den danske version.

Redaktionen er afsluttet den 23. oktober 2023