CO2e-afgifter kan øges uden at påvirke økonomisk og finansiel stabilitet

Den økonomiske litteratur viser, at en global grøn omstilling er nødvendig for på sigt at opretholde en robust dansk økonomi med stabile priser og finansiel stabilitet.¹ Danmark har vedtaget flere nationale målsætninger om at reducere udledningerne af drivhusgasser (CO₂e), herunder Klimalovens 70-pct.-målsætning for 2030 og målsætningen om klimaneutralitet for 2045 i regeringens regeringsgrundlag.² En indfrielse af disse målsætninger vil kræve tilpasninger af forbrugs- og produktionsformer og vil derfor have betydning for økonomien og den finansielle sektor.

Scenarier belyser risici ved den grønne omstilling

Nationalbanken har udviklet en metode til at vurdere, om den grønne omstilling kan medføre risici for økonomien og det finansielle system i Danmark, se boks 1. Metoden bygger på scenarier for, hvordan omstillingen kan forløbe, som beregnes i GrønREFORM-modellen fra DREAM.³ De økonomiske konsekvenser fra GrønREFORM-modellen kobles med Nationalbankens data om virksomheder og deres låntagning i banker og realkreditinstitutter. Det gør det muligt at vurdere potentielle nedskrivninger på bankers og realkreditinstitutters udlån til virksomheder og konsekvenserne heraf for bankernes og realkreditinstitutternes robusthed.⁴

Brugen af klimarelaterede scenarier for den grønne omstilling er et supplement til Nationalbankens eksisterende overvågning af dansk økonomi og den finansielle sektor, herunder prognoser for dansk økonomi og stresstest af danske banker og realkreditinstitutter.

Scenarieanalyser er et centralt redskab til at vurdere klimarelaterede risici

Nationalbankens arbejde flugter med lignende arbejde i ind- og udland. Her er myndigheder og finansielle aktører i gang med at udvikle scenarier som redskab til at vurdere risici ved klimaforandringer og den grønne omstilling. Det er dog fortsat et nyt arbejdsfelt, og der er store forskelle i formål og metode.

De fleste klimarelaterede scenarier i udlandet tager udgangspunkt i globale scenarier, som Network for Greening the Financial System, NGFS, har udviklet og offentliggjort årligt siden 2020. Nationalbankens scenarier er udviklet med inspiration fra NGFS-scenarierne, samtidig med at Nationalbankens scenarier kvantificerer netop de risici, som er mest relevante for dansk økonomi og det finansielle system.

Scenarierne er baseret på et grundscenarie, risikohændelser og politiske reaktioner

Udgangspunktet for vurderingen er et grundscenarie for dansk klimapolitik og økonomi frem mod 2035. Risikoscenariet beskriver afvigelser fra grundscenariet, hvor både teknologi- og strukturrisiko indtræffer og dermed svækker den grønne omstilling. Teknologirisiko dækker over forsinkelser i udrulningen af nye teknologier, der skal mindske danske virksomheders CO₂e-udledning. Strukturrisiko dækker over, at særligt udledende brancher ikke oplever en forventet produktionsnedgang pga. gunstige økonomiske forhold.

Endelig er scenarierne baseret på beregningstekniske antagelser om politiske reaktioner på teknologi- og strukturrisikoen, dvs. at der indføres supplerende klimapolitik, så nationale klimamål nås på trods af risikohændelserne. To former for supplerende klimapolitik bliver undersøgt: højere CO₂e-afgifter og højere tilskud til fangst og lagring af CO₂ (CCS).⁵ Scenarierne med supplerende klimapolitik bliver sammenlignet med grundscenariet, og fokus er på forskellen mellem grundscenariet og scenarierne med supplerende politik.

Grundscenariet indeholder en beregningsteknisk 80-pct.-målsætning

Grundscenariet er fastlagt, så det så vidt muligt er konsistent med den mellemsigtede fremskrivning af dansk økonomi fra Finansministeriet og Klimastatus og -fremskrivning 2024 fra april 2024 fra Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet.⁶ Politiske aftaler, som er vedtaget efter Klimastatus og -fremskrivning 2024 blev foretaget og inden maj 2025, er ligeledes lagt ind i grundforløbet. Det indebærer bl.a. Aftale om implementering af et grønt Danmark fra november 2024, der beskatter ikke-energirelaterede CO₂e-udledninger i landbruget.⁷

Klimaloven anfører et mellemfristet delmål om, at danske CO₂e-udledninger skal være reduceret med 70 pct. i 2030 i forhold til niveauet i 1990. Klimaloven angiver ikke noget delmål for 2035. Grundscenariet er derfor baseret på en beregningsteknisk antagelse om, at udledningen skal mindskes med 80 pct. i 2035 i forhold til niveauet i 1990. Den beregningstekniske målsætning er valgt som en lineær interpolation mellem 70-pct.-målsætningen for 2030 og regeringsgrundlagets målsætning om klimaneutralitet i 2045. Det antages, at 2035-målsætningen nås ved at forlænge CCS-tilskuddet, så der bliver givet tilskud til anlæg, der ibrugtages efter 2030.⁸

Figur 2 viser udviklingen i CO₂e-udledninger i grundscenariet. Det fremgår, at udledningerne forventes at falde fra ca. 38 mio. ton i 2023 til 16 mio. ton i 2035. Klimalovens 70-pct.-målsætning for 2030 og den beregningstekniske 80-pct.-målsætning for 2035 bliver begge opnået i grundscenariet.

Scenariet med teknologirisiko forudsætter, at reduktioner fra nye teknologier bliver forsinkede eller helt udebliver

Nye teknologier forventes i de kommende år at kunne nedbringe danske virksomheders CO₂e-udledninger. CCS forventes at mindske udledningerne med 2,7 mio. ton CO₂e i 2035. Energieffektivisering og skift til biobrændsel i raffinaderier forventes at mindske udledningerne med 0,1 mio. ton CO₂e i 2035.⁹ Endeligt forudsætter Aftale om implementering af et grønt Danmark, at pyrolyseteknologier kan nedbringe dansk landbrugs udledninger med 0,3 mio. ton CO₂e i 2035.¹⁰

Imidlertid har disse nye teknologier endnu ikke været afprøvet på storskalaniveau i Danmark. Anvendelse af teknologierne kræver store investeringer og adgang til sjældne mineraler og jordarter i udlandet. Derudover er teknologierne baseret på en tæt integration mellem forskellige brancher, drevet af statslig koordination og regulering. En risiko ved teknologiplanerne er derfor, at de viser sig ikke at kunne realiseres til tiden.¹¹ På den baggrund forudsætter scenariet med teknologirisiko, at implementeringen af CCS- og pyrolyseteknologier forsinkes med fem år, mens reduktionerne i raffinaderier helt udebliver frem mod 2035.¹²

Scenariet med strukturrisiko forudsætter, at særligt udledende brancher ikke sænker deres danske produktion efter implementering af CO₂e-afgifter

Aftale om grøn skattereform for industri mv. fra 2022 indfører højere og mere ensartede CO₂e-afgifter på udvalgte brancher. Afgiftsforhøjelserne forventes i Klimastatus og -fremskrivning 2024 at medføre en produktionsnedgang på 38 pct. i cementbranchen og 29 pct. i raffinaderier, når afgifterne er fuldt indfasede fra 2030 og frem sammenlignet med en situation uden afgiftsforhøjelse.¹³ Produktionsnedgangen skyldes, at driften i brancherne bliver mindre profitabel med de højere afgifter.¹⁴

De seneste år har imidlertid vist høje driftsoverskud i begge brancher, se figur 3. For raffinaderier skyldes dette især en høj europæisk raffinaderimargin efter det delvise forsyningsstop for russisk råolie og brændstoffer i 2022, se figur 4. Beregninger fra DREAM viser, at overskuddet i 2030 vil være ca. 1 mia. kr. ved en normaliseret margin og ca. 2 mia. kr. ved en fortsat høj margin. På den baggrund vurderer DREAM, at det er usandsynligt, at produktionen gradvist reduceres frem mod 2030. For cementbranchen peger DREAM’s beregninger på et overskud på 500-800 mio. kr. i 2030 og vurderer ligeledes, at produktionen heller ikke her vil blive reduceret.¹⁵

Afgiftsforhøjelserne fra Aftale om grøn skattereform for industri mv. forventes ligeledes i Klimastatus og -fremskrivning 2024 at medføre et fald i danske fiskeres indenlandske tankning på 23 pct. fra 2030 og frem sammenlignet med situationen uden afgiftsforhøjelse. Fiskerne forventes i stedet at tanke i udlandet, så de undgår at betale særskilte danske CO₂e-afgifter.¹⁶ Dermed udgår udledninger fra brændstofforbrug fra det danske territoriale emissionsregnskab, som klimamålene refererer til. Imidlertid kan skiftet til udenlandsk optankning udeblive, hvis ny klimaregulering i udlandet gør udenlandsk optankning mindre attraktiv. På samme måde kan skiftet til udenlandsk optankning udeblive, hvis den politisk vedtagne suspension af afgiften forlænges til 2030.¹⁷

Scenariet med strukturrisiko forudsætter i det lys, at produktionsnedgangen i raffinaderier og cementbranchen udebliver, samt at fiskeriets skifte til udenlandsk tankning udebliver. Risikoscenariet må formodes at have en betydelig sandsynlighed for at kunne indtræffe, givet de høje driftsoverskud i cementbranchen og raffinaderier.

Teknologi- og strukturrisiko giver samlet et reduktionsgab på 2,2 mio. ton CO₂e i 2035

Scenarierne med teknologi- og strukturrisiko kan kombineres til et fælles risikoscenarie, hvor begge former for risiko indtræffer. I det samlede risikoscenarie opstår et samlet yderligere reduktionsbehov på ca. 2,2 mio. ton CO₂e i 2035 i forhold til den beregningstekniske 80-pct.-målsætning, se figur 2. Det svarer til 10 pct. af det samlede reduktionsbehov fra 2023 til 2035.

Det samlede risikoscenarie kan tolkes som et stressscenarie i og med, at det er mere sandsynligt, at teknologi- eller strukturrisiko opstår hver for sig, end at de opstår samlet.¹⁸ Dog må det samlede risikoscenarie alligevel formodes at have en vis sandsynlighed, givet den betydelige sandsynlighed for strukturrisiko, nævnt tidligere.

I dette kapitel gennemgås de økonomiske og finansielle konsekvenser af en forhøjelse af CO₂e-afgifterne. Målet er, at den beregningstekniske 80-pct.-målsætning nås i 2035, selvom teknologi- og strukturrisiko indtræffer. Konsekvenserne viser sig i scenariet at være begrænsede.

Afgifterne hæves med 320 kr. pr. ton CO₂e på tværs af brancher

Figur 5-6 viser udviklingen i CO₂e-afgifter på energirelaterede udledninger i industrien og ikke-energirelaterede udledninger i landbruget. I scenariet hæves afgifterne med det samme beløb på tværs af alle brancher, som i forvejen er afgiftspålagte i grundscenariet. Afgiftsstigningen annonceres i 2029, og den indfases lineært i 2031-2035. Scenariet kan tolkes, som at Folketinget i 2029 konstaterer, at Danmark ikke når klimamålet, og derfor beslutter at hæve afgifterne fra 2031. Når de højere afgifter er fuldt indfaset, vil afgiften på ikke-kvoteomfattede industrivirksomheder være 1.038 kr. pr. ton CO₂e, hvilket er 320 kr. højere end i grundscenariet.

Størrelsen på afgiftsstigningen i scenariet afhænger af antagelsen om, at netop teknologi- og strukturrisiko er indtruffet. I fravær af disse risici ville der have været billigere reduktionsmuligheder end dem, der anvendes i scenariet for at opnå den yderligere reduktion. Det illustrerer, at det er nødvendigt at betinge effektvurderingen på, hvorfor afgifterne skal hæves, for at få en retvisende vurdering – frem for blot at antage, at der er behov for yderligere reduktioner.

Højere CO₂e-afgifter har ingen betydelige økonomiske omkostninger

Afgiftsstigningen medfører en omstilling i økonomien. Produktion og arbejdskraft flytter fra brancher med høj udlednings- og kapitalintensitet (fx landbrug og industrien) til brancher med lav udlednings- og kapitalintensitet (fx tjenesteerhverv).

Samtidig medfører afgiftsstigningen en udbygning af udledningsreducerende teknologier, der ikke er rentable i grundscenariet, men som bliver rentable med højere afgifter.¹⁹ Udbygningen finder især sted inden for CCS-teknologier – primært til biogasopgradering og affaldsforbrænding – samt elektrificering af procesenergi i råstofudvinding.²⁰ Udbygningen medfører på kort sigt en stigning i investeringsefterspørgslen, se figur 7. Investeringer, der ikke er målrettet udledningsreduktioner, falder samtidig en smule, hvilket primært skyldes omstillingen i retning af mindre kapitalintensive brancher. Samlet set stiger investeringerne med 11 mia. kr., svarende til 2 pct., i årene efter annonceringen.

Beskæftigelsen stiger umiddelbart med ca. 3.000 personer som følge af det højere investeringsniveau, se figur 8. I takt med at investeringerne normaliseres, falder beskæftigelsen, og den ender under niveauet i grundscenariet pga. træghed i arbejdsmarkedet, når arbejdskraft skal skifte fra én branche til en anden branche. I midten af 2040’erne vil beskæftigelsen være tilbage på udgangspunktet i grundscenariet.

Priser og lønninger er stort set uændrede, se figur 9. Til at begynde med stiger de en anelse pga. det højere investeringsniveau. Derefter falder lønningerne igen, når investeringerne normaliseres. Priserne falder ikke i samme omfang som lønningerne, eftersom virksomhederne står over for permanent højere teknologiomkostninger.

Eksportefterspørgslen falder lidt som følge af de højere priser på danske eksportvarer. Bruttonationalproduktet (BNP) er dermed stort set upåvirket, eftersom bevægelserne i investerings- og eksportefterspørgsel udjævner hinanden. Virksomhedernes bruttooverskud ligger ca. 1 pct. under niveauet i grundscenariet i 2030 som følge af bl.a. øget CO₂e-beskatning, højere teknologiomkostninger og brancheforskydningen i retning af lavere kapitalintensitet og profitabilitet. De yderst begrænsede effekter på BNP og bruttooverskud afspejler, at størstedelen af dansk produktion finder sted i brancher med små CO₂e-udledninger. Dermed bliver afgiftsbelastningen lille set ift. branchernes samlede værditilvækst. Samtidig vil et lille antal virksomheder kunne opleve betydelige tab, hvis de opererer i brancher med store udledninger set i forhold til omsætning og bruttooverskud.

Den offentlige saldo er ca. 1,4 mia. kr. lavere i 2035 i scenariet, se figur 10. Faldet dækker over to modsatrettede bevægelser. På den ene side vokser indtægterne fra de højere CO₂e-afgifter, hvilket giver et ca. 400 mio. kr. større afgiftsprovenu i 2035. På den anden side falder indtægterne fra indkomst- og virksomhedsbeskatning, hvilket giver et ca. 1,8 mia. kr. lavere provenu i 2035.

Højere CO₂e-afgifter giver små tab i banker og realkreditinstitutter

Det begrænsede omfang af økonomiske konsekvenser ved højere CO₂e-afgifter viser sig ved, at de finansielle følgevirkninger er tilsvarende små. Højere CO₂e-afgifter øger bankernes og realkreditinstitutternes samlede hensættelser til tab på udlån med knap 200 mio. kr. frem mod 2035. Stigningen sker fra et lavt udgangspunkt, da institutterne i de seneste år har haft begrænsede hensættelser til tab på udlån.

Nedskrivningsbehovet afspejler modsatrettede tendenser på tværs af brancher, hvor højere tabsrisiko i enkelte brancher modsvares af lavere risiko i andre, se figur 11. Stigningen i nedskrivninger finder især sted blandt visse landbrugskunder, der i forvejen har en sårbar økonomi.²¹ Derudover finder stigningen sted på udlån til byggebranchen og energisektoren, som dog samlet set udgør en begrænset del af erhvervsudlånet. Omvendt betyder en lavere tabsrisiko i fx tjenesteerhvervet, at institutterne kan tilbageføre hensættelser til tab på nogle udlån. Ingen institutter har væsentlige udlån til den danske cement- eller raffinaderisektor.

Branchesammensætningen i udlånsporteføljen er afgørende for omfanget af tab

Forskelle i kreditinstitutternes sammensætning af udlån på brancher medvirker til, at behovet for nedskrivninger varierer på tværs af institutterne, se figur 12. I ca. 7 ud af 10 institutter vil nedskrivningsbehovet stige, mens nedskrivningerne vil falde i de resterende institutter. Forskellene understreger vigtigheden af, at banker og realkreditinstitutter vurderer netop de risici fra den grønne omstilling, som er væsentlige for deres forretningsmodel. Det kræver kendskab til den enkelte porteføljes omstillingsrisiko.

Selv de institutter, hvor nedskrivningsbehovet stiger mest, har aktuelt gode forudsætninger for at håndtere øgede tab. Det skyldes bl.a., at tabskapaciteten fra deres løbende indtjening forventes at kunne dække potentielt højere nedskrivninger.²²

I dette kapitel gennemgås de økonomiske og finansielle konsekvenser af en forhøjelse af tilskudsniveauet for CCS, så den beregningstekniske 80-pct.-målsætning nås i 2035, selvom teknologi- og strukturrisiko indtræffer. Konsekvenserne viser sig igen at være begrænsede, selvom den offentlige saldo falder mere end ved scenariet med højere CO₂e-afgifter.

Puljen til CCS-tilskud forøges

Figur 13 viser statslige udgifter til CCS-tilskud i tre scenarier: scenariet med teknologi- og strukturrisiko uden supplerende klimapolitik, scenariet med højere CO₂e-afgifter og scenariet med supplerende CCS-tilskud. I scenariet med teknologi- og strukturrisiko uden supplerende klimapolitik bliver der ikke givet CCS-tilskud i årene 2025-2030, eftersom det antages, at udbetaling af tilskud er betinget af realiserede reduktioner.²³ Fra 2031 vil der i scenariet blive udbetalt tilskud, i takt med at de forsinkede CCS-anlæg træder i funktion. Omkring 2035 udbetales der ca. 0,5 mia. kr. årligt.

I scenariet med supplerende CCS-tilskud forøges tilskudspuljen, så der udbetales 1,8 mia. kr. årligt i 2035. Ligesom i scenariet med højere CO₂e-afgifter annonceres politikændringen i 2029, og den indfases lineært i 2031-2035. Udgifterne til CCS-tilskud ender med at være mere end tre gange større end i scenariet med højere CO₂e-afgifter.

Størrelsen af politikændringen afhænger igen af antagelsen om, at netop teknologi- og strukturrisiko er indtruffet. I fravær af risiciene ville der have været billigere CCS-reduktionsmuligheder end dem, der anvendes for at opnå den yderligere reduktion. Dette understreger, at det er nødvendigt at betinge på årsagen til politikændringen, for at opnå en retvisende effektvurdering.

De højere CCS-tilskud medfører en udbygning af CCS-anlæg, der ikke er rentable at anvende i grundscenariet, men som bliver rentable med øget tilskud.²⁴ Udbygningen sker – ligesom med højere CO₂e-afgifter – inden for biogasopgradering og affaldsforbrænding. Derudover sker udbygningen inden for kraftvarmeværker, hvor der er uudnyttet kapacitet i scenariet med højere afgifter. Det samlede CO₂-optag via CCS ligger 2,0 mio. ton CO₂e, svarende til 65 pct., over scenariet med teknologi- og strukturrisiko i 2035, se figur 14.

Supplerende CCS-tilskud mindsker den offentlige saldo, men ellers har tilskud ingen betydelige økonomiske omkostninger

De økonomiske konsekvenser af supplerende CCS-tilskud minder kvalitativt om scenariet med supplerende CO₂e-afgifter. Kvantitativt er bevægelserne størst i scenariet med supplerende CSS-tilskud. Derudover er det forskellige brancher, der bliver påvirket på tværs af scenarierne.

Investeringerne stiger med ca. 15 mia. kr., svarende til 3 pct., i årene efter annonceringen, se figur 15, hvilket er mere end i scenariet med højere CO₂e-afgifter. Investeringsfremgangen skyldes behov for flere CCS-anlæg samt at disse yderligere anlæg er forbundet med højere investeringsomkostninger end anlæg, som allerede er installeret i grundscenariet. Beskæftigelsen øges umiddelbart med knap 5.000 personer, hvorefter den falder og vender tilbage til udgangspunktet i grundscenariet i midten af 2040’erne, se figur 16.

Bevægelserne i priser og lønninger er igen små sammenlignet et almindeligt konjunkturforløb, se figur 17. De stiger en anelse pga. det højere investeringsniveau, og lønningerne falder derefter igen, i takt med at investeringerne normaliseres. Priserne forbliver forøget ift. grundforløbet pga. højere teknologiomkostninger.

Eksportefterspørgslen falder igen lidt som følge af de højere priser på danske eksportvarer. Virksomhedernes bruttooverskud er ca. 1,5 pct. under niveauet i grundscenariet i 2030, hvilket igen skyldes højere teknologiomkostninger og brancheforskydningen i retning af lavere kapitalintensitet og profitabilitet.

Den offentlige saldo er 3,6 mia. kr. lavere årligt i 2035 i scenariet, se figur 18. Faldet skyldes de højere udgifter til CCS-tilskud, omtalt tidligere, og færre indtægter fra indkomst- og virksomhedsbeskatning.

Faldet på den offentlige saldo er 2,3 mia. kr. større end i scenariet med højere CO₂e-afgifter. Forskellen scenarierne imellem afspejler, at afgifter er den mest omkostningseffektive måde at opnå klimamålsætninger på – modsat teknologistøtte.²⁵ Teknologistøtte er typisk målrettet en bestemt reduktionsstrategi, i dette tilfælde CCS. Dermed udnytter støtten ikke forskelle i omkostninger på tværs af reduktionsstrategier og virksomheder, hvilket øger de samfundsøkonomiske omkostninger ved at nå et ønsket klimamål. I modsætning hertil giver en ensartet CO₂e-afgift et fælles prissignal, der sikrer, at reduktionerne sker ved de metoder og hos de virksomheder, hvor de er billigst som helhed.²⁶

De finansielle effekter af øget CCS-tilskud er yderst begrænsede

Ligesom ved højere CO₂e-afgifter er de økonomiske konsekvenser for banker og realkreditinstitutter yderst begrænsede ved øget CCS-tilskud. De samlede nedskrivninger på udlån ændrer sig stort set ikke over perioden. Det skyldes, at tilskuddet har en beskeden effekt på tværs af brancher. Derfor bliver påvirkningen også mere ensartet på tværs af institutter og mindre markant end ved CO₂e-afgifter.